（五）制度性障碍依然存在，农民向市民转化难。现有的土地制度、户籍制度、行政管理制度、社会保障及就业制度仍然带有城乡二元结构的痕迹，城乡二元结构的体制性障碍仍然存在，消除农村人口城市化的现实障碍问题还没有得到彻底解决。主要表现为：现有的农村土地使用权难以流转，大量从事非农产业的农村人口长期被束缚在农村，难以正式迁移定居到城市；医疗、养老等基本社会保障在农村覆盖面较小，对农民工人的社会保障机制研究和关注不够，差别性的就业政策和劳动力市场依然存在，农民享受不到同等的就业机会和薪酬待遇。城市就业的艰难和农民的低素质使农民进城顾虑重重，影响了农民向市民的转化。
二、“十一五”发展目标
“十一五”时期是我市经济社会发展的关键时期，是我市全面建设小康社会，实现“两个率先”的重要阶段，这一时期，我市面临加快发展的重大机遇。从国际环境看，和平、发展、合作仍是主流，经济全球化趋势深入发展，科技进步日新月异，生产要素跨国流动和产业资本全球转移不断加快，我国与世界经济的融合和相互依存日益加强。从国内环境看，我国已进入全面建设小康社会，加速推进现代化进程的新时期，经济和社会各项事业必将持续发展，将为我市加快发展提供更多机遇。从区域环境看，长三角地区仍将是全球最具竞争力的投资热点区域之一，上海建设“四个中心”、承办“世博会”，加速形成世界第六大都市圈，我省加快实施沿江开发战略，将为我市进一步融入苏南，接轨上海，在更高层次、更广领域参与区域经济分工与合作提供难得机遇。在区域竞争与合作并存的环境下，扬州必须加快发展，提升核心竞争力，才能实现“两个率先”。因此，“十一五”时期，我市将坚定不移地加快推进城市化进程，统筹城乡发展，实施可持续发展战略。通过“十一五”时期的发展，我市城市化水平将有明显提高，经济建设和社会各项事业将取得明显进步，城市文明程度将有大幅提升。
（一）城市化发展的指导思想
1、全面贯彻落实科学发展观，坚持发展是硬道理，坚持以经济建设为中心，坚持通过发展和改革的办法全面推进城市化。
2、坚持以人为本，创新发展模式，提高发展质量，从注重量的扩张向注重质的提高转变，从注重城镇建设向统筹城乡发展转变，从注重点的发展向注重区城协调发展转变。
3、坚持走中心城市、中等城市和小城镇协调发展的城市化道路，按照合理布局、均衡发展、节约资源、加快集聚的原则推进城市化，改变历史形成的乡镇布局分散和乡镇企业布点分散状况。
