甘肃省人民政府办公厅关于2006年规章规范性文件备案审查情况的通报
（甘政办发[2007]10号 2007年1月19日）
各市、自治州人民政府，省政府各部门：
2006年，各市州、各部门按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《甘肃省人民政府全面推进依法行政五年规划（2005-2009年）》的有关要求，围绕“有件必备、有备必审、有错必纠”的目标，认真贯彻《
甘肃省规章规范性文件备案审查办法》（以下简称
《审查办法》），着力推进备案监督制度建设、体制建设、机构和队伍建设，依法履行职责，备案审查工作的质量和效率明显提高，对于规范行政行为，维护法制统一，确保政令畅通，保障公民合法权益起到了重要作用。为了更好地贯彻实施
《审查办法》，推动全省备案审查工作的深入开展，现将2006年各市州、各部门向省政府报送备案规章和规范性文件的基本情况和有关事项通报如下：
一、基本情况和特点
据统计，2006年，省政府共收到各市州政府和省政府各部门报送备案的规章和规范性文件169件。其中，兰州市政府制定发布的规章12件，各市州政府和省政府各部门制定发布的规范性文件157件。经审查，对文件内容符合相关法律、法规、规章规定的158件，予以备案登记；对越权设定行政许可、行政处罚或其他不适当内容，与上位法相抵触的11件，提出了责令修改或废止的备案审查意见。2006年的备案审查工作主要有以下几个特点：
（一）从报备文件的内容来看，关注民生，维护人民群众切身利益的规定增多，涉及城乡居民最低生活保障制度、农村新型合作医疗制度、经济适用住房制度、城镇最低收入家庭廉租住房制度等社会管理和公共服务的各个方面。特别是为了解决城镇中低收入家庭购房困难，落实国家房地产宏观调控政策，酒泉、天水、平凉、定西等市政府根据本地实际情况，制定了经济适用房建设管理办法，兰州、天水、定西、陇南、张掖等市政府相继出台了城镇最低收入家庭廉租住房管理办法。这些办法的施行，有效解决了事关群众切身利益的热点、难点问题，体现了以人为本的执政理念。
（二）从报备文件的数量来看，比上年有较大幅度增加，绝对数也是近年来最多的。这充分表明，越来越多的市州和部门领导能够认真落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的基本要求，充分认识备案审查工作的重要意义，增强了自觉接受上级机关备案监督的主动性。
（三）从报备文件的质量来看，绝大部分文件符合上位法的规定，达到了合法性和适当性的统一。文件内容能够体现地方特点，反映行业管理的要求，具有较强的针对性和可操作性。
（四）从备案监督的成效来看，确保了行政机关抽象行政行为的合法性和有效性。省政府法制办通过备案审查程序，及时发现并指出文件存在的问题，依法责令发文机关限期修改或废止。有关部门和市州政府能够本着有错即改的积极态度，认真按照备案审查意见书的要求，对文件内容存在的问题进行纠正，使国家法律法规和方针政策得到严肃执行，从源头上减少了行政争议的产生。
二、存在的主要问题
（一）规范性文件制而不备的现象仍然存在。向省政府报备的规范性文件，绝大部分是各市州政府制定发布的，而省政府各部门报备的规范性文件数量偏少，仅占报备文件总数的148％，这与行政管理的实际情况不符，表明仍有相当一部分规范性文件没有纳入备案监督的范围，距离“有件必备”的目标还有较大差距。
（二）部分文件起草质量不高，内容存在违法和不当现象。主要表现为：一是违反《
行政许可法》和《
行政处罚法》，越权设定行政许可和行政处罚。有的文件在法定程序之外增设审核、登记等程序，以此变相创设行政许可；有的文件在上位法规定的情形之外，擅自增设行政处罚项目；有的行政机关受利益驱动，在制定规范性文件时，将《
行政许可法》颁布后已经废止或停止执行的文件作为设定行政许可的依据；有的行政机关不了解相关立法动态，在国家已经或即将出台新的法律、法规的情况下，制定规范性文件时仍以旧法作为依据。上述情况损害了规范性文件的严肃性和稳定性，反映出制定机关在规范性文件的立项、起草、调研、论证等环节，工作不够细致和扎实。二是文件的内容与法律的基本原则相悖。有的文件虽然没有直接设定行政许可或处罚，但是，部分条款与法律原则相冲突，明显违反了《
行政许可法》所确立的信赖保护原则，损害了行政管理相对人的合法权益和政府的公信力。三是有些市州在制定规范性文件时，不进行深入调研和科学论证，盲目照抄照搬上位法，造成文件内容与实际相脱节，缺乏可操作性。四是个别文件不符合行政公文的规范要求，条理不清，前后矛盾，内容重复，文字校核把关不严，错字频出，极不严肃，严重影响了文件的实施效果。
（三）报备文件的材料和格式不符合规定。主要表现为：一是没有按照
《审查办法》规定的份数报备，文件文本数量不够。二是只有规范性文件文本，没有备案报告，或备案报告不符合格式要求。三是报备文件时，未同时提供文件的起草说明。四是有的报备机关由于文件文本数量不足，竟然报送规范性文件的复印件。这些现象既给审查工作造成了困难，也影响了文件的归档和查阅。
三、对进一步做好备案审查工作的要求
备案监督制度是落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的重要内容，是从源头上遏制红头文件“三乱”现象，确保法律、法规和规章正确实施的根本保障，对于防范行政权力滥用，保护行政管理相对人的合法权益，促进社会主义和谐社会建设具有重要意义和作用。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号）明确指出，上级行政机关应当依法加强对下级行政机关发布的规章和其他规范性文件的监督，对与上位法相抵触或者不适当的规章和规范性文件，要按照法定程序责令纠正或者依法予以撤销。各市州、各部门要充分认识备案审查工作的重要意义，按照中央的要求，严格执行
《审查办法》，落实领导责任，确定工作机构和工作人员，确保备案监督制度发挥应有的作用。
（一）进一步健全和完善报备工作机制和流程，切实做到“有件必备”。各市州政府和省政府各部门要在安排今年工作时，检查回顾落实备案审查工作的情况，及时整改存在的问题，并把这项工作列入本市州、本部门依法行政的重要议程，确定工作目标，制定保证措施。要定期核对发布和报备的规范性文件目录，在印制和下发规范性文件时，预留出相应数量的文件文本，及时报送备案。
为了全面、准确地掌握和了解2006年制定发布规章和规范性文件的情况，请各市州、各部门于2007年2月底前，将2006年本市州、本部门制定的规章、规范性文件目录（包括文件名称、文号、发文机关、发文时间等）报送省政府法制办。省政府法制办负责对发文目录进行核查，对于无故拒绝报备或故意瞒报，逃避备案监督的行为，省政府将予以通报批评；由于文件内容违法或不当，给行政管理相对人合法权益造成损害引发行政争议或行政纠纷，后果严重的，要追究主管领导和有关人员的行政责任。
（二）努力提高规范性文件的质量，控制发文数量。各市州、各部门要严把规范性文件质量关，建立规范性文件项目规划制度，科学立项，全面论证，从严控制发文数量，防止执法扰民现象。要在社会主义法制统一的框架下，根据本市州、本部门的实际情况和行政管理工作实际需要来制定规范性文件，力求凸显地方特色，解决实际问题，切忌照搬照抄。文件内容不仅要符合上位法，而且相互之间要协调一致，避免冲突。规范性文件直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式，听取社会各界的意见。要及时评估、清理或废止不合时宜的规范性文件，以适应经济社会发展的要求。
（三）全面审查，从严把关，着力提高审查工作质量和效率。要继续坚持和完善有关业务主管部门协审制度，同时要听取社会各方面特别是行政管理相对人的意见。备案审查机关要通过开展备案审查工作，发现并指出报备文件存在的问题，指导和帮助报备机关改进规范性文件起草工作，提高规范性文件的起草质量和制定水平，促进各级行政机关依法行政、依法管理。
（四）坚决贯彻有错必纠的原则，确保法律、法规和规章的正确实施。对经审查存在违法或不当内容的规章或规范性文件，省、市州、县区市政府法制机构要发出备案审查意见书，指出其存在的问题，并根据
《审查办法》的规定，责令限期修改或废止。有关市州和部门应当按照备案审查意见书的要求期限予以纠正。对于拒不纠正或无故拖延的，要启动政府撤销程序，坚决依法予以撤销。
