3、工业化、城镇化和农牧业产业化建设的加快推进，为统筹城乡就业提供了良好的契机
“十一五”期间，是我区大力推进工业化、城镇化和农牧业产业化的重要战略时期。随着工业化、城镇化和农牧业产业化的推进，将会吸收和消化更多的农村牧区剩余劳动力，形成就地做工与外出就业并举、进单位就业与自主创业并举的就业新格局；随着城镇化的推进，进一步深化投资体制、户籍制度和城乡二元结构的改革，将更多地带动投资和消费，促进个体私营经济的发展；城市和小城镇功能的提升，更加有利于培育创业机会、激发创业潜力、拓宽就业领域、增加就业容量，吸纳更多的城乡劳动力就业，形成以城带乡、以工促农、城乡统筹、协调发展的新格局，同时为构建城乡统一的劳动和社会保障体系提供良好的契机。
（二）困难与问题
今后一个时期，随着改革的进一步深化，各种社会问题和矛盾将不断增多，劳动保障事业的发展将面临着许多困难和问题，主要反映在：
1、就业形势依然严峻
我区属于经济基础相对薄弱的边疆少数民族地区，工业化、城镇化发展相对滞后，就业和再就业工作及农牧民进城就业工作存在着许多困难和问题。一是随着城镇化步伐的加快，城镇劳动力的增长和农村牧区剩余劳动力的转移，劳动力总量上供大于求的矛盾仍将十分突出。预计全区“十一五”期间城镇需要就业260万人左右，同期可提供的就业岗位约为200万个左右，岗位缺口约为60万个。特别是连续几年的高校扩招，高职、民办院校的快速发展，“十一五”期间每年将有大量新增的高校毕业生不能实现当年一次性就业。二是结构性失业矛盾比较突出，城镇失业人员和农村牧区富余劳动力素质普遍偏低，技能劳动者特别是自治区优势产业高技能人才短缺。三是就业质量不高，非国有经济和中小企业发展不充分，就业人员工资待遇偏低，工作条件和环境较差，就业的稳定性不高，这些都从根本上制约着就业和再就业以及农牧民进城就业的快速发展。
2、社会保险覆盖面窄，基金支撑能力弱
一是社会保险覆盖面比较窄，大量非公有制企业、灵活就业人员、被征地农民和进城务工农民尚未纳入覆盖范围；二是统筹层次低、筹资能力和保障能力弱；三是受人口老龄化等影响，享受社会保险待遇的人数及待遇水平逐年增加，社会保险基金压力不断增大。在养老保险制度方面，由于制度不统一，企业与行政事业单位退休人员之间养老金水平日益拉大，矛盾比较突出；在医疗保险制度方面，一些困难企业和困难群体由于缴费困难参加不了医疗保险，职工的基本医疗待遇得不到保障，这些都将成为影响社会不稳定的重要因素。
3、劳动关系更加复杂化，协调难度加大
随着国有企业改革的深入和多种所有制经济的发展，劳资双方利益越来越明晰化，双方的主体意识越来越强化，市场化的劳动关系将更加占据主导地位，就业形式更加多样化、复杂化，灵活就业保持快速增长势头，劳动力流动频率加快，劳动关系将更趋复杂多变。在一定时期和一定范围内，工资分配关系不合理、分配秩序不规范的矛盾仍较突出，一些用人单位法制意识淡薄，不签劳动合同、不缴社会保险、随意安排劳动者超时加班，拖欠克扣劳动者工资等侵害劳动者合法权益的现象将依然存在，劳动争议案件将继续呈上升趋势，劳动争议预防处理工作将面临较大压力，在劳动保障领域维护社会稳定的任务将更加艰巨。
三、“十一五”规划的指导思想、发展目标与主要措施
（一）指导思想
“十一五”时期，全区劳动和社会保障事业发展要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以党的十六大确立的全面建设小康社会的奋斗目标为方向，以科学发展观为统领，按照构建社会主义和谐社会的要求，坚持以人为本，城乡统筹，完善制度，强化管理，确立扩大就业的优先目标，实施积极的就业政策，完善劳动力市场，着力改善就业环境，使经济发展与促进就业相协调；扩大社会保险覆盖范围，完善社会保险体系，从制度上保证各类群体之间和地区之间社会保险的合理衔接；围绕建立“劳动关系主体自主协调、政府依法调整”的目标模式，建立和完善适应社会主义市场经济的劳动关系调整体制。初步形成扩大就业与改善劳动关系、完善社会保障体系相互促进的长效机制，为自治区改革开放和社会主义现代化建设创造和谐稳定的社会环境。
（二）发展目标
