甘肃省发展和改革委员会关于印发甘肃省“十一五”以工代赈建设和易地扶贫搬迁规划的通知
（甘发改规划〔2006〕852号）
各市、自治州人民政府，省直有关部门：
《甘肃省“十一五”以工代赈建设和易地扶贫搬迁规划》（以下简称《规划》）已经省政府2006年第85次常务会议审查通过。根据《
甘肃省人民政府办公厅关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的实施意见》（甘政办发〔2006〕63号）有关规定，现印发你们，并就有关事项通知如下：
一、《规划》提出了我省“十一五”以工代赈建设和易地扶贫搬迁的指导思想、原则、目标和主要任务，请你们结合本地区实际，进一步明确工作任务和措施，确保《规划》的贯彻落实。
二、“十一五”期间，有关县（市、区）开展以工代赈骨干项目和易地扶贫搬迁试点工程的前期工作，必须以《规划》为依据，并严格按照《
甘肃省〈国家以工代赈管理办法〉实施细则》和《
甘肃省以工代赈工程劳务报酬发放标准和办法（试行）》（甘政办发〔2006〕47号）、《
甘肃省易地扶贫搬迁试点工程管理办法（试行）》和《
甘肃省易地扶贫搬迁试点工程竣工验收办法（试行）》（甘政办发〔2005〕105号）有关规定，认真做好项目的组织实施工作。
附件：甘肃省“十一五”以工代赈建设和易地扶贫搬迁规划
二○○六年十月十日
附件：
甘肃省“十一五”以工代赈建设规划
以工代赈是党和国家在农村地区实施反贫困战略的一项重大举措，是一项符合贫困地区实际，行之有效的扶贫政策和投入方式。经过二十多年的努力，以工代赈有效推动了贫困地区农村脱贫致富进程，在扶贫开发工作中取得了显著成效。“十一五”是我省加快实现总体小康目标和全面建设小康社会的关键时期，也是《甘肃省2001-2010年农村扶贫开发纲要》确定的各项目标完成的重要战略机遇期。为加强对我省以工代赈建设工作的指导，按照省委、省政府关于新时期扶贫开发工作的要求和各地实际情况，编制《甘肃省“十一五”以工代赈建设规划》。
根据国家发展改革委关于以工代赈建设范围的要求，本规划范围为全省43个国家扶贫开发工作重点县。
一、现状、形势和主要问题
（一）发展现状和面临形势
改革开放以来，特别是《国家“八七”扶贫攻坚计划》和《甘肃省“四七”扶贫攻坚计划》实施以来，在党中央、国务院的关怀支持和省委、省政府的正确领导下，经过全省上下的不懈努力和贫困地区广大干部群众的艰苦奋斗，我省农村贫困现象明显缓解，贫困人口大幅度减少。全省农村绝对贫困人口由1982年的1254万人减少到了2000年的68万人（不含返贫人口），绝对贫困面由1982年的75%下降到了2000年的3%，基本完成了我省贫困地区农村从普遍的绝对贫困阶段向巩固扶贫成果与摆脱剩余贫困这一更高阶段的历史性转变。
1984年，国家制定并开始实施以工代赈政策。从1984年开始，在国家的支持下，我省农村贫困地区共实施了七批实物型以工代赈计划。从1996年开始，以工代赈由实物型转为资金型。截至2005年，国家共安排我省以工代赈资金43.56亿元。其中，中央财政预算内以工代赈资金34.26亿元，中央国债以工代赈资金9.3亿元，加上同期省财政、省养路费等配套资金8.1亿元，20多年间，国家和省上共投入51.66亿元用于以工代赈建设。
本世纪初，根据国家颁布的《中国农村扶贫开发纲要》和我省实际，省委制定了《甘肃省2001-2010年农村扶贫开发纲要》（省委发〔2001〕73号），为新世纪前10年扶贫开发工作确定了新的目标和任务，全省农村扶贫开发工作进入了一个新时期。根据《甘肃省“十五”以工代赈建设规划》（甘政办发〔2003〕64号），2001-2005年国家和省上共投入19.8亿元用于以工代赈建设，其中中央财政预算内以工代赈资金11.55亿元，中央国债以工代赈资金6.13亿元，省级配套资金2.12亿元。随着投入规模的加大，以工代赈建设取得了令人瞩目的成就。
1、有效改善了贫困地区农业和农村基础设施条件。“十五”期间，以工代赈以贫困地区农村基础设施建设为重点，通过“坡改梯”共建设基本农田24.7万亩；通过修建小型农田水利共新增有效灌溉面积69.4万亩，发展集雨节灌面积26万亩，治理河道195.7公里；解决了55.8万人、45.9万头牲畜的饮水困难；新建、改建县乡等级公路2631.5公里，乡村道路10130公里，修建大小桥梁510座9045延米。通过这些工程建设，贫困地区农村的生产生活条件得到了显著改善，群众吃水难、行路难问题得到了有效缓解。
2、有效增加贫困群众收入。以工代赈项目建设为改善贫困群众基本生产生活条件奠定了坚实的物质基础，使他们从中直接受益。而且在项目实施过程中，坚持向务工群众发放劳务报酬，自2002年国家提出劳务报酬政策以来，通过以工代赈项目建设，共发放劳务报酬18862万元，成为贫困群众直接增收的重要渠道之一。
3、促进了民族地区经济发展，增进了民族团结。我省43个国家扶贫开发工作重点县中，民族自治地区有14个。“十五”期间，直接投入民族自治地区的以工代赈资金达到5.59亿元，占以工代赈资金总投入的28.2%，主要用于开展农村基础设施、人畜饮水等生产生活设施建设和生态环境治理，使这些地区农牧业产业结构进一步调整优化，农牧民收入和生活质量不断提高，部分少数民族群众彻底摆脱贫困。
4、开拓了扶贫建设的新领域。从2001年开始到2003年，国家每年安排我省1000万元预算内以工代赈资金，开展易地扶贫搬迁试点工程。这项工程着重对生活在偏远山区，“一方水土养活不了一方人”，靠改善基础设施条件等常规措施已无法脱贫的人口实施易地扶贫搬迁，三年共完成了八个县9000人的贫困搬迁安置任务。2003年利用国家新增国债以工代赈资金3060万元，省配套500万元，开展了祁连山自然保护区生态环境保护基础设施建设工程，完成了祁连山水源涵养林区1.25万人的生态移民工程。通过这些试点工程的建设，为新时期扶贫建设拓展了新的领域，并为2004年国家将我省列为全国易地扶贫搬迁工程试点省份和安排2.5亿元国债专项资金奠定了良好基础。
（二）主要问题
我省的扶贫开发工作虽然取得了一定成绩，也积累了一些经验，但贫困问题依然十分严峻，主要问题有：
1、贫困人口总量规模依然庞大，减贫速度趋缓。进入新世纪后，尽管国家和省上进一步加大了各项扶贫措施和扶贫资金投入，但减贫速度明显放缓。特别是一些集中连片的贫困地区，扶贫解困的难度越来越大。至2005年底，全省农村尚未解决温饱的绝对贫困人口有148.86万人，初步解决温饱的低收入人口有347.95万人，贫困发生率27%。2001-2005年，全省绝对贫困人口总量仅减少了47.17万人，平均每年减少9.43万人。与1984-2000年平均每年减少66万绝对贫困人口相比，减贫速度明显趋缓。
2、区域性贫困问题依然突出，传统致贫成因没有根本改变。我省贫困地区大多地域偏僻，在地理空间上远离经济中心，贫困人口分布呈小规模、分散化绝对贫困和大规模相对贫困并存的特点。43个国家重点县主要分布在自然条件特别严酷的石山区、深山区、高寒阴湿地区、林缘区和极端干旱山区，面临着热量不足、水源缺乏、交通不便、食物短缺、灾害频繁，导致扶贫投入的高成本和实施上的复杂性。另一方面，由于土地利用方式不合理、产业结构单一和人口增长过快所致的人与环境、投入与产出严重失衡，加剧了生存环境恶化趋势，制约了自我积累和发展能力的形成。
3、贫困地区经济发展环境劣势明显，与全国和全省经济发展差距逐年扩大。贫困地区县域经济发展缓慢，小城镇发育程度低，产业结构层次低，经济发展中缺乏优势产业和现代工业支撑；科技、教育、文化、卫生设施落后与不足，社会化和市场化程度低；农村剩余劳动力数量多，受教育程度低，转移压力大；经济总量小，财政自给率低，地方政府推动经济发展的能力十分有限，经济运行质量和效益不高。
4、农业和农村基础设施依然薄弱，抗灾能力差。2004年底，我省贫困地区仍有67个乡不通公路，520个乡不通油路，2242个行政村不通公路。人均水浇地面积不到0.1亩。全省还有460万农村人口存在饮水困难，有1295.5万人饮用水水质不达标或水源被污染。生活用能方面，只有1.1%的农户使用清洁燃料，高达70.2%的农户仍以柴草作为主要燃料。由于乱开滥垦、超载放牧和各类污染，90%的天然草原已经或正在退化，20%的耕地受到污染。贫困地区水旱灾害频繁。
5、贫困标准偏低，返贫现象比较突出。至2005年底，我省农村低收入人口有357.95万，他们虽然暂时解决了温饱问题，但尚不具备自我发展能力，收入波动很大，因病、因灾、因学、因市场波动导致的返贫现象突出。一般年份返贫率在10%左右，很大程度上抵消了扶贫效果，影响了脱贫进程。
总体上讲，我省已基本解决温饱，但贫困群众生活水平还很低，城乡之间、地区之间的发展差距和收入差距还在扩大。从根本上改变贫困地区落后状况，最终实现共同富裕，将是一个长期任务。
（三）发展机遇
一是党中央、国务院和省委、省政府对“三农”问题和扶贫开发工作高度重视，始终把解决贫困地区群众的生产生活困难放在优先位置。坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，国务院颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》，为进一步推动开发式扶贫提供了制度和政策上的保障。
二是我国综合国力不断提高，国家宏观调控能力明显增强，国民收入分配格局开始并将继续朝着有利于“三农”的方向调整，也为加大以工代赈投入创造了条件。近年来，国家财政支农资金明显增加。自1998年国家实行积极财政政策以来，我省仅通过国债增加的以工代赈资金即达9.3亿元，相当于同期预算内以工代赈资金的1/2，贫困地区农业和农村基础设施建设进入到一个前所未有的时期。
