二、乡村两级不良债务形成的原因
从调查分析看，乡村两级不良债务形成的原因比较复杂，既有历史遗留的原因，也有体制转换的原因；既有领导组织指挥的原因，也有乡村自身管理的原因。主要是：
(一)脱离实际盲目办企业、上项目，搞各类小区建设。90年代以来，一些地方发展农村经济，不按市场经济规律办事，而是采取行政命令的方式，压任务，定指标，特别是在办企业、建畜牧一条街、搞工业园区、科技示范区等方面搞“一刀切”，村级为完成上级下达的任务，采取举债的方式进行投入。由于多数项目论证不充分，运营机制不灵活，市场开发不好，最终导致经济效益不佳或工程被迫下马，形成大量债务。截止到1998年末，全省村级办企业、上项目、搞各类开发区建设形成债务高达11．33亿元，占村级债务总额的11．5％。
(二)超越村级承受能力，大办各项公益事业。一些地方领导急功近利，为追求政绩，脱离农村实际，不尊重农民意愿，兴办公益事业。因此，全省村级举债办教育、文化、卫生、修路等活动，共负债15．47亿元，占村级债务总额的15．8%。
(三)下达指令性种、养计划，强制推行各类技术。一些县、乡为保工业原料、保财政盘子，不是采取引导、示范的形式，而是运用行政手段，逐级下达指令性种、养计划，强迫农民种植亚麻、甜菜、烤烟、养猪、养鹅、养鸡等推广一些不符合本地实际的农业科学技术，使村共负债10．8亿元，占村级债务总额的11％。
(四)垫村款项种类多，担保形成债务大。过去，一些部门从农户中收缴的各类集资、摊派、罚款、保险、税费、贷款等款项，绝大多数没有直接面向农民收缴，而是采取政府下达指令性收缴任务的方式，由村级经济组织代收代缴。农户在规定的时限内无法缴纳或拒绝交款，村里为完成任务只好用集体抬款垫付，形成债务12．24亿元，占村级债务总额的12．5％。同时，村级为所属企业、有关单位及个人担保形成不良债务2．8亿元，占村级债务总额的2．9％。
(五)村级收入增长缓慢，刚性支出增长过快。L998年全省村级总收入为30．84亿元，其中统一经营收入占21％，提留收入占62％，其他收入占17％。提留收入已成为村级收入的主体。从调查的情况看，全省绝大部分村除土地等资源发包收入外，其他收入甚少，而刚性支出有增无减。1998年全省村级费用支出总额达21．7亿元，比1995年增加9．1亿元，增长71．8％，仅管理费一项就增支3．16亿元，比1995年增长87．3％。全省有20％左右的小型村，提取的管理费仅够支付当年的干部工资，办公费、招待费、报刊费等大部分靠举债维持，共负债4．43亿元，占村级债务总额的4．5％。
