深圳市人民政府印发关于加大执法力度保护
我市生态环境议案办理方案的决议及办理方案的通知
（2004年9月29日 深府[2004]159号）
市三届人大常委会第三十三次会议审议通过了市政府《关于加大执法力度保护我市生态环境议案的办理方案》，并作出了相应的《决议》。现予印发，请认真组织落实。
深圳市人民代表大会常务委员会
关于加大执法力度保护我市生态环境议案办理方案的决议
（2004年8月27日深圳市第三届人民代表大会
常务委员会第三十三次会议通过）
深圳市第三届人民代表大会常务委员会第三十三次会议听取并审议了市政府关于加大执法力度保护我市生态环境议案办理方案的报告，听取了市人大常委会经济工作委员会关于该议案办理方案的初审报告。
会议认为，市政府对市三届人大六次会议提出的关于加大执法力度保护我市生态环境议案的办理工作高度重视，所提出的办理方案目标明确、措施得力、责任到位。会议决定批准这个办理方案。
会议指出，加大执法力度保护我市生态环境的议案，对于进一步改善我市生态环境，提高人民群众生活质量，促进我市经济、社会可持续发展具有重要意义。各级政府及各有关部门要从贯彻落实科学发展观的高度，充分认识保护生态环境工作的重要性，积极行动，密切配合，切实加大环境保护和污染治理的工作力度。
会议要求，市政府加大执法力度，严厉打击毁林种果、非法采石取土、乱搭建、违法建筑等违法行为。采取有效措施，坚决制止破坏生态环境的开发建设行为。严格控制采石场数量，如期完成已关闭采石场的整治复绿工作。加强环保宣传教育，进一步提高广大干部和群众的环保意识。严格执行各项整治计划，切实落实议案办理责任制。进一步加强组织领导，强化监督检查，实行达标验收，确保议案办理方案提出的各项措施落到实处。
关于加大执法力度保护我市生态环境议案的办理方案
市三届人大六次会议提出《关于加大执法力度保护我市生态环境的议案》，要求市政府切实加大执法力度，有效制止毁林种果、采石取土、违法开发、违法搭建和过度开发等破坏生态环境的行为。议案的提出，十分必要，十分及时。认真办理这项议案，对我市坚持科学发展观，更好地处理经济发展与环境保护的关系，解决好经济快速发展与保护生态环境、治理环境污染的矛盾，将起到极大的推动作用。
一、毁林种果、采石取土、违法开发、违法搭建和过度开发等造成我市生态环境破坏的现状和原因分析
（一）毁林种果。
近年来，我市毁林种果现象较为普遍，特别是龙岗、宝安两区的有些镇村屡禁不止，有愈演愈烈之势。我市现有林业用地面积8.7万公顷，占全市土地总面积的43.1%，其中经济林面积2.1万公顷，经济林中70%以上为荔枝林。2003年与2002年相比，我市用材、防护和薪炭林共减少1138公顷，经济林却增加了419公顷，且以荔枝树为主。自1998年至今年5月份止，全市毁林面积为3840公顷，其中毁林种果面积为2104公顷。毁林种果现象又以饮用水源保护区为最，仅在西丽水库流域，种果面积已达流域面积的31%。这些行为破坏了原有植被和自然山林生态结构，带来水土流失，造成生态失衡，有的还直接污染饮用水源水体，影响到人民的身体健康。针对这些问题，林业行政执法部门努力制止和打击毁林种果行为，从2002年至今年5月，共查处非法占用林地和毁林种果案件345宗；组织较大规模的退果还林行动180次，恢复林地面积666公顷；自2000年开始停止了小果园、小菜园的建设审批。采取这些措施，虽然一定程度上遏制了毁林种果行为，但没有从根本上解决问题，毁林种果屡禁不止，破坏越来越大，影响越来越恶劣，2004年3月还出现了南澳西冲村大面积毁林的恶性案件。
毁林种果禁而不止的原因：一是征地对果树补偿标准高，相对于种植成本，往往获利几倍甚至几十倍，部分村民对土地征用范围错误的理解，在超过25度以上的城市非建设用地上毁林种果，以期获得额外果树补偿，致使毁林种果现象越来越严重；二是在征用林地时，一些征地单位为尽快征得土地，没有严格按照《
中华人民共和国土地管理法》、《
森林法》规定的程序办理，没有严格核定果树种植合法与否就给予补偿，客观上助长了抢种之风；三是部分镇、村干部也将种果补偿作为脱贫致富的途径，对村民毁林种果视而不见，有的村干部还带头违法；四是林业执法力度不强，力量不足，全市只有森林警察37人，护林人员110人，破坏行为没有及时发现、查处和打击；五是不法分子通过套种等方式先种果后毁林，手段越来越隐蔽，取证查处困难，监管难度越来越大。
（二）采石取土。
我市大规模的城市建设产生了对砂、石、土等矿产资源的大量需求。初步统计，全市城市建设对普通建筑石料的需求量年均在1500—1700万立方米；2003年到今年上半年，西部通道、前后海片区填海所用土石方就达1750万立方米。巨大的土石方需求导致大量采石企业应运而生，在高峰期全市采石取土坑口多达600余处。自1994年市政府发布实施《
深圳市矿产资源管理暂行规定》以来，我市开始对矿产资源管理进行治理整顿。1996年到2003年底陆续依法关闭了无证、到期及年采量不达法定标准的采石场共486家。2003年开始修编《深圳市矿产资源规划》，对全市的采石场进行梳理，在严格控制采石场的数量和开采规模的同时，对进入整治复绿期的采石场严格按照治理方案开展整治复绿工作。截至目前，全市尚有采石场55家，分布在特区内12家、宝安区21家、龙岗区22家，其中由开采期转入整治复绿期的有36家，开采性的19家。
采石场的大量存在，对自然生态环境和城市景观造成较大的破坏，少数采石区还存在地质灾害隐患。究其原因，主要在于：一是建市初期采石场审批政出多门。八十年代，宝安县政府和市政府工业、矿管等部门都批准开办，没有严格、统一的标准，造成采石场一哄而起。二是有关管理措施未及时出台，管理部门对采石场的负面效应重视不够，监管不到位，管理不规范。三是采石场业主对矿山环境的恢复治理意识普遍淡薄，乱采滥挖，无序开采，造成对山体的严重破坏和对景观的严重影响。
（三）违法开发。
对生态环境造成破坏的违法开发主要表现为：发生在基本生态控制线范围内的各类违法建筑、违法推土及沿海陆域的破坏性开发，其中违法建筑是最主要的表现形式。目前，全市发生在水源保护区、林地、公园和其他重点生态保护区的违法建筑占有相当比例。2000年以来，违法推土造成破坏绿地350万平方米，其中宝安161万平方米，龙岗179万平方米，主要分布在观澜、龙华、沙井、坪山、布吉、平湖和坑梓等地。
这些违法开发行为产生的主要原因：一是利益驱动。发生在基本生态控制范围内的各类违法建筑、违法推土等行为绝大多数发生在集体所有的土地上，集体经济组织及其成员受利益的驱使，无视有关法律法规的规定、城市规划的控制，未经批准，擅自随意开发；二是某些基层组织受片面发展观的影响，对违法开发行为采取姑息、纵容甚至鼓励的态度；三是政府主管部门重审批、轻管理，以批代管，管理工作不到位，没有形成强有力的监管机制。
（四）违法搭建。
违法搭建是我市城市规划、建设和管理工作中的一个“老大难”问题。多年来，我市在清理违法搭建方面做了大量的工作，但拆了又建，建了又拆，难见成效。今年开展“梳理行动”前，全市共有乱搭建3000多万平方米，容纳着200多万流动人口。违法搭建主要分布在铁路及公路沿线、预留地、待建地、山地、林地等地段，有的还分布在水源保护区和其他生态保护区。违法搭建除带来一系列社会问题外，还侵占了城市规划的绿化用地，破坏了植被，又因为没有垃圾储运和污水排放等必备设施，造成各种生产、生活废物乱排放，破坏了市容，污染了环境。比如宝安区茅洲河流域老虎坑片区曾有22万平方米乱搭建养猪场，对周边的水环境造成了很大危害。
我市违法搭建大量存在的主要原因：一是深圳暂住人口多，违法搭建简易、价廉的居住和经营场所有利可图；二是有关部门执法不力，管理不到位，没有有效发挥基层组织的作用；三是查处违法搭建的难度较大，许多违法搭建是多年积累下来的，有些还是特区建立之初形成的，数量大、分布广，涉及的人员多，而且搭建成本低，常常是前拆后建，易于反复，难以形成长效管理机制。
（五）过度开发。
我市在高速发展中，城市建设用地增长迅速，某些时段、某些区域存在过度开发问题，致使土地资源存量不足。过度开发的主要表现：一是某些时段土地出让受当时城市建设指导思想和土地出让政策影响，导致土地的时段供给和建设过于密集，造成了某些片区开发强度过大；二是特区外的有些镇、村招商引资推动开发建厂，没有合理规划，形成对规划管理工作的“倒逼机制”；三是住宅房地产开发较多，公共配套设施建设滞后。“城中村”、“握手楼”在功能和强度方面违反和突破了城市规划的控制，也是过度开发的表现。过度开发不仅带来城市管理上的问题，而且给环境带来很大的负荷，破坏了生态，影响了人与环境和谐共生。近年来，为解决过度开发问题，市政府做了大量的工作。比如，对《深圳市社会经济发展“十五”计划》进行检讨，调整了关于建设现代化城市的相关指标；因应社会经济发展变化，适时对城市总体规划进行检讨，调整城市建设规模和建设标准；加强了专项规划和法定图则的编制，强化城市规划对城市开发建设的控制，等等。采取这些措施对控制过度开发起到了重要作用，但过度开发问题仍值得高度重视和关注。
造成过度开发的原因：一是经济和人口的持续超常规增长，导致社会经济发展计划和城市规划确定的城市发展规模屡被突破；二是特区外一些镇、村的集体土地和特区内股份合作公司使用土地相当长的时间内没有真正纳入规划管理，盲目开发，挤占了大量土地资源；三是为了收取地价用于城市基础设施建设，局部地区房地产批出项目较多，且开发强度较高；四是在规划执行上也存在严肃性不够的问题，有些规划的修改、调整有一定的随意性。
二、加大执法力度，有效制止毁林种果、采石取土、违法开发、违法搭建和过度开发等破坏行为的目标和措施
（一）严惩毁林种果，开展植被和物种保护。
1．目标和要求
基本杜绝新的毁林种果事件发生；全部清退或改造主干道两旁、25度以上坡地，以及一级水源保护区内非法种植的果树，2005年完成15133亩，2006年完成8580亩，2007年完成7850亩；保护现有生物物种，使现有物种的种类和数量维持在稳定的状态；2010年底前完成在违法种植果树的林地上套种乡土树种，形成乔、灌、草互相搭配，多树种、多功能的生态公益林。
2．主要措施
（1）出台并抓紧实施《中共深圳市委深圳市人民政府关于加快城市林业发展的决定》、《深圳市人民政府关于加强水土保持生态建设的决定》。市农林渔业局、水务局负责，各区政府协助。
（2）调整果树补偿的有关政策。从2004年6月起，补偿标准按市政府印发的《深圳市宝安龙岗两区城市化集体土地转为国有土地适当补偿标准》（深府〔2004〕102号附件1）执行。在实施经济补偿时，由农林管理部门对补偿地域范围内农、林业用途进行书面确认，擅自改变农林业用途的不予补偿；对《
中华人民共和国水土保持法》颁布以后，种植在坡度超过25度以上的非城市建设用地的果树不予补偿；对2003年10月加快宝安、龙岗两区城市化后发生的抢种行为，不仅不给予补偿，还要依法处罚。市国土房产局负责，市农林渔业局、宝安区政府、龙岗区政府协助。
（3）加强森林资源的监察、保护工作。抓好护林队伍建设，充实护林第一线的力量，向省争取增加森林公安警力35人，加强各区森林治安巡防队及基层护林队伍的建设和管理，充分发挥基层护林组织在保护森林和林地资源中的作用；林业主管部门与新闻媒体建立保护森林资源的绿色网站，给市民提供举报和发表意见的渠道，设立举报电话，开展举报有奖活动；建立保护森林资源奖惩制度。市农林渔业局负责，市城管局、水务局和各区政府协助。
强化工作责任制，加大查处力度，依法从重从严惩处违法行为。明确区政府、街道办、社区居委会在本区域森林资源保护工作中的责任，将保护森林资源的职责分解到位，将森林资源保护工作列入年度岗位责任制考核内容进行严格考核。对毁林开垦事件及时发现、及时查处，并追究有关人员的法律责任，做到发生一宗严肃查处一宗。各区政府负责组织实施，市农林渔业局、城管局、公安局协助。
2004年底前，出台有关处罚规定，对发生非法毁林事件的区、街道办、社区居委会的主要负责人和分管负责人进行处分。市监察局负责，市农林渔业局、法制办协助。
（4）加强果树清退和还林综合整治工作。对违法毁林抢种的，做到及时处理，及时拔除果苗；各街道办、社区居委会每年定期组织开展退果还林综合整治行动，按期完成退果还林目标任务。各区政府、市农林渔业局负责，市水务局、公安局协助。
（5）分两个阶段规划和建设15个森林公园。第一阶段（2003年—2005年），做好《深圳市森林公园建设与发展规划》，新建森林公园6个，即羊台山、七娘山、马峦山、塘朗山、罗田和排牙山森林公园；第二阶段（2006年—2010年），新建森林公园9个，到2010年共新建成国家级森林公园3个，省级森林公园6个，市级森林公园6个，使森林公园总面积达到650平方公里，占全市国土面积的30%。市农林渔业局负责，市规划局、城管局、国土房产局、发改局、财政局和各区政府协助。
（6）开展物种保护工作。加强野生动物园、仙湖植物园、海洋公园、种子园等地现有物种的保护，对于种群数量骤减而又受到市政建设影响的苏铁、桫椤、穗花杉和兰花等物种进行就地保护或异地迁移，以便长期储存、分析、检测和繁殖。同时开展物种多样性保护国际间合作和交流，引进各地优良物种，丰富我市物种资源。2005年底前完成对古树名木的调查鉴定、建立档案、设置标志，划定保护范围，确定养护管理技术规范。2006年开始与古树名木生存地的管理单位或个人签订保护责任书，加强管理，确保古树名木正常生长。市城管局、农林渔业局负责，市规划局协助。
（二）整治采石取土与裸露山体缺口。
1．目标和要求
我市城市建设对土石方仍有大量需求，机场二跑道、沿海高速和大铲湾集装箱码头建设都需要大量的土石方，石料的供求矛盾日渐突出，因此保留部分采石场是必要的，关键在于加强规划和管理。今后，要继续加大采石场清理整治的力度，逐步关闭一批到期的和不具备开采条件、破坏生态环境的采石场，严格执行
广东省人民政府办公厅《关于做好全省采石场整治和复绿工作的通知》（粤府办〔2003〕19号）的规定和我市矿产资源总体规划，到2006年底，将开采性的采石场控制在12家以内，转入整治复绿期的采石场全部整治复绿完毕。因涉及补偿和法律纠纷等问题的采石场，由市国土部门在2004年内拿出处理方案报市政府批准。加强对保留的采石场的监管，实现开采与治理、保护的有效结合，有效控制采石场的水土流失。2007年底前完成全市已关闭、对环境影响较大的采石场的整治复绿任务，逐步消除采石取土对生态环境的影响。
2．主要措施
（1）加强对治理采石场的规划控制和引导。2004年12月底前，制定出全市采石场治理计划，对治理采石场的方式、措施、时序等作出详细的安排并向社会公布，保证治理工作有序进行。市国土房产局负责，市规划局、公安局、安全生产监督局、水务局、环保局、农林渔业局协助。
（2）加快制定有关政策。目前合法采石场大幅度减少，非法采石取土，甚至变相开办采石场的现象时有发生。尽快出台采石取土有关政策，凡采石取土形成一定规模和需要采矿爆破的项目须经政府有关部门依法批准，方可办理有关施工手续。市国土房产局负责，市法制办协助。
（3）依法关闭到期采石场。禁止在禁采区采石取土；严禁开办年开采量小于30万立方米的采石场；对尚未到期但严重破坏生态环境的采石场，不惜一切代价坚决予以关闭。市国土房产局负责，各区政府、市城管局、水务局、公安局协助。
（4）加强对保留采石场的监管。严格按照《
中华人民共和国矿产资源法》及相关法规的规定，重新核定采石场矿区范围，收取治理保证金，坚决杜绝以采石场整治效果好为由，免收治理保证金的现象；严格制定科学开采方案，自上而下实行台阶式开采；做好台阶的水土保持，对开采完毕的台阶，按设计方案做好复绿工作。要采取定桩点、定量、限期绿化、现场监理等措施，加强监管，确保复绿任务的完成。市国土房产局负责，市水务局、农林渔业局、环保局协助。
（5）加快已关闭采石场的整治复绿工作。做好已关闭采石场的整治复绿计划，有条件的可把矿区治理与土地开发利用结合起来，因地制宜地把开采面改造成观赏林、公园、体育休闲场所等。按照谁开采、谁治理的原则，由市国土管理部门监督原采矿权人负责治理。对整治复绿成本过高的烂山头实行集中采石取土，整体搬迁造地。市国土房产局、水务局负责，市规划局、建设局和有关区政府协助。
（6）拓宽治理采石场的投资渠道。据测算，每个采石场的治理成本依其规模不同在数百万元至一千万元左右。全市有采石场和山体缺口600余处，需要重点治理的约190处，治理费用相当庞大，市、区政府要保证必要的投入，同时要按照“谁整治、谁受益”的原则拓宽投资渠道。按照市政府《印发关于加强采石取土场管理与整治工作实施方案的通知》（深府〔2001〕113号）的要求，对无法落实原采矿权人进行治理的废弃采石取土坑口，由市水务部门负责制定整治计划，各区政府组织实施。从2002年起连续5年，市政府投资计划每年安排3000万元水土保持专项经费用于治理工作，各区财政予以1∶1配套投入治理资金。对原采矿权人尚未撤厂或具备继续开采条件的采石取土坑口，由国土管理部门负责制定规划，采取协议或招标拍卖等方式，以治理为主，充分利用可加工资源确保整治复绿的资金来源，严格制定科学开采方案，自上而下实行台阶式开采，但必须做好监管工作，杜绝借治理之名变相开采；对那些按照城市规划要求进行项目开发的采石场，可将采石场治理与项目开发结合起来，通过招标选择开发商进行项目开发。市国土房产局、水务局负责，市发改局、财政局、有关区政府协助。
