2－2－2 由于上海人口、经济要素密集，以及特定的地理位置，不同类型的自然和人为致灾因素的相互影响和相互作用，构成了以非自然因素影响为主的高密度生态条件下上海城市灾害事故显著特征。
复杂性。上海城市致灾因素复杂，主要表现在自然和人为因素互为交叉作用，历史、地理、人口、经济、文化、管理等可能成为诱发灾害事故的因素。
人为性。本市道路交通事故、火灾、化学事故、生命线工程事故等人为灾害事故所占比例较大，表现为频率高、伤亡多、危害大，而且在今后很长一段时期内，这些灾害事故将继续成为应急处置和防范的重点。
多样性。上海城市既有自然灾害事故，又有人为灾害事故，常见、多发和可能产生较大影响和威胁的有19类25种（参见附件2）。
放大性。2002年底上海人均年国民生产总值已达到5000美元，城市人口、财富、资源高度密集，且处于活跃流动状态，一旦发生同等级灾害事故，所造成的绝对经济损失相应增大，影响范围也更广。
2－2－3 今后五年乃至此后一个相对时间段，上海市的人口和经济总体规模仍将有所上升，相对脆弱的生态环境系统短期内难以得到根本改观，城市重大自然、人为灾害和事故隐患依然存在，并且新的致灾隐患还可能不断出现。根据专家分析和预测，灾害事故所造成绝对经济损失和社会影响将可能出现进一步上升的趋势。
2－2－4 根据有关资料分析和专家预测，本市主要自然和人为灾害事故的排列顺序基本不会发生明显的变动。汛期的台风、大暴雨和风暴潮仍是上海主要自然灾害和重点灾种；道路交通事故、火灾、化学事故也仍将是上海城市三大人为灾害事故。
2－2－5 环境灾害、地面沉降、地震将是主要的潜在灾害隐患，除直接发生造成重大损失外，还可能形成灾害高发宏观背景，加大其他灾害事故发生频率。
2－2－6 可能危害本市的新致灾源主要有：现已建成4000多幢高层和超高层建筑，使本市消防面临严峻考验；随着地下空间加快建设和开发利用，可能出现新的事故多发区；在经济和社会发展对于信息化的依存度迅速提高的背景下，雷击的灾害影响将日益显现；由于人口密集、人员流动频繁，国际化程度提高，可能造成变异疫情流入频率高，流行性传染病易发、高发的疫情新特征；“西气东输”将实现本市能源结构的调整，但因横跨几千公里，隐含着输气管道受损或上游天然气供应中断等危及城市生命线安全的可能性；放射性污染致灾的可能性不可忽视；众多大楼外饰玻璃幕墙形成了“光污染”，在台风、地震影响下还可能造成“玻璃雨”。
2－3 减灾基础建设
2－3－1 制订规划。二十世纪九十年代中后期，本市先后制订了《上海市城市减灾规划》、“九五”、“十五”减灾规划、《中国21世纪议程--上海行动计划》等一系列综合减灾和可持续发展领域的规划、计划。在《上海市城市总体规划（1999－2020）》中，专设了“城市防灾和地下空间发展规划”章节。这些规划的制订，对全市减灾工作起到了积极的指导作用。
2－3－2 法制建设。减灾法制建设取得了较大进展，随着国家有关防洪、防震减灾、气象、消防、道路交通管理等灾害管理的法律和行政法规出台，本市相继制订和颁布了地方性配套法规、规章，促进了减灾工作规范化和制度化建设。尤其是《
上海市民防条例》的颁布实施，有力地推进了本市实施和规范综合减灾工作。
2－3－3 科学研究。近十年来，本市相继成立了“上海市灾害防御协会”、“上海市民防协会”等社团组织；有关高等院校依托其多学科优势，成立了“上海防灾救灾研究所”等灾害研究机构。有关社团组织和研究机构，在灾害学领域勇于探索和积极开拓，完成了一批政府重大决策咨询项目和重大科研课题研究，直接为政府和各有关职能部门制定减灾决策和措施提供科学依据。
2－3－4 预测预警。随着基础设施建设逐步加强和完善，气象、防汛、交通、地震、地面沉降、地下水污染等灾害事故监测预报网点设置趋于合理，预测预报准确度有所提高，预警强度和时效性明显增强，促进了减灾预防管理水平进一步提高。
2－3－5 应急准备。“九五”期间已拟订部分灾害事故应急预案。2001年制订了《上海市灾害事故处置应急手册》，并针对可能对本市产生影响和威胁的灾害事故，组织编制了《上海市（各类）灾害事故应急处置分预案汇编》（含19类25种灾害事故）。各区县也编制了相应的应急预案，并将修订为《上海区（县）灾害事故应急处置预案汇编》，形成条块结合、分级管理的应急预案体系；以公安、消防为主体的应急救援、抢险救灾专业队伍已初具规模，医救、民防等救灾网络化队伍体系也初步形成，整体素质和实战能力得到提高；全市各灾种的抢险救灾装备和应急通信工具逐步更新；应急值班值勤规范化建设进一步强化，通过实施“110”社会服务联动工作，逐步形成灾害事故由“110”等应急电话规范接（处）警、各职能部门按分工实施处置的工作机制，提高了应急处置工作效率；区（县）已基本建立减灾领导小组、减灾办公室的工作体制，各街道（乡、镇）都已建立抗灾救灾（民防）办公室，从而初步构成了综合减灾和紧急处置属地管理的工作网络。
2－3－6 减灾宣传教育。宣传教育覆盖面不断扩大，以学生和社区居民为主体向全社会延伸，手段更加多样化，具有针对性和实效性的形式和内容不断深入，民防、红十字会等群众性减灾志愿者队伍加快建设，各级各类防灾演练及不同层次的宣传教育工作有效开展，公民减灾意识和自救互救技能进一步提高，城市紧急处置体系建设工作基础逐步得到加强。
3.灾害事故紧急处置指挥体系
3－1 减灾组织网络
3－1－1 按照“精简、统一、高效”的要求，设立上海市减灾领导小组，作为本市减灾工作的非常设领导机构，统一领导全市减灾工作。
3－1－2 上海市减灾领导小组由分管副市长为组长，市政府分管副秘书长、市政府办公厅分管领导、市民防办公室主任、市公安局分管领导为副组长，市灾害管理相关部门和应急救援专业部门领导为成员。领导小组主要职责是：研究确定全市减灾工作重大决策和指导意见，部署和总结年度全市性工作；指导全市性减灾重要项目建设，并检查落实情况；在发生全市性特大、特殊灾害事故和必要时，决定启动市灾害事故紧急处置指挥部，并实施组织指挥。
