在小城镇建设过程中，要积极深化土地使用制度改革，努力为小城镇建设集聚资金。除党政机关、乡镇公共设施、公益事业用地等国家法律、法规规定可以实行划拨供地外，其他用地都要实行有偿使用。对非本集体经济组织兴办商业、金融、旅游、娱乐、服务等用地，应先征为国有，再实施招标、拍卖出让或租赁。严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发。
在小城镇建设过程中，按照苏政发〔１９９８〕１６号和苏发〔１９９９〕１０号文件的规定，兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施，村民建设住宅，经过批准可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地，并实施中心村建设用地与复垦开发新增耕地挂钩政策。中心村建设有剩余的挂钩指标，可以用于重点中心镇基础设施建设。通过集中建设中心村和小城镇，撤并零散村庄进行复垦开发，稳定耕地面积，实现耕地总量动态平衡。
三、加强对农民集体土地的流转管理，切实保护农民利益，维护农村稳定
农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。对符合规划并依法取得建设用地使用权的乡镇企业，因破产、兼并、改组、改制等发生土地使用权转移的，必须按苏政发〔１９９８〕１６号文件规定办理审批手续。
农民建房原则上只能使用本集体经济组织所有的土地，并要符合土地利用总体规划和村镇建设规划的要求。农民确需跨村组建房的，其用地要按照苏政发〔１９９７〕８０号文件的规定，由相关村组根据等量等质、就近集中的原则进行土地调整，并依法办理土地变更登记手续，以明确土地产权关系，防止发生土地权属纠纷。若农民户口迁移到其他村组，在迁入村组申请宅基地时，必须将原宅基地退还原村组；将户口迁入小城镇的农民，可暂时保留原宅基地，但其原住宅不得再扩建和自行转让。禁止农民将住宅向城镇居民出售，城镇居民不得占用农民集体土地建造住宅。有关部门不得为在农民集体土地上违法建造和购买的住宅发放土地使用证、房屋产权证，已经发放的一律无效。
农林项目开发必须符合土地利用总体规划，需利用农民承包经营土地的，必须经村（组）集体经济组织同意，需要调整农民承包土地的，要征得土地承包人同意，按规定办理土地承包合同变更手续。禁止征用农民集体土地进行“果园”、“庄园”、“观光农业”等项目开发。以承包经营方式使用国有土地进行农林项目开发的，必须签订国有土地承包合同，约定双方的权利和义务。
农林开发项目用地必须按照批准的用途使用，严禁改变农林用途搞别墅、度假、旅游、娱乐设施等房地产开发。确需配套进行非农建设的，要依法办理建设用地审批手续。属于基本建设的项目，应按照基本建设程序履行审批手续。调整农业结构应遵循保护耕地原则，在保持耕地生产能力的前提下进行。
