（五）土地管理体制不健全，影响了耕地保护措施的落实。
坚持城乡土地统一管理，建立“五统一”的管理体制，既是成功的经验，也是法定的原则，对加强耕地保护意义重大。我省大多数地方已落实这一体制并取得较好成效，但有些地方仍存在不少问题：一是多头批地、多支笔批地、只批不保、乱占滥用耕地严重。有的地方将政府批地职能交给公司去办；有的地方将审批权下放给乡镇、开发区，甚至下放给一些临时协调机构。二是乡镇国土机构不健全，土地统管职能落实不到基层。由于乡镇国土所一直未列入政府编制序列，七成左右的乡镇国土员属农村户口的临时工。队伍不稳，人员素质较低，加上监察执法手段不力，一些政令和措施未能很好地贯彻到基层第一线。三是国土规划、土地利用总体规划和城市规划这三者缺乏协调，城市规划也未很好体现农田保护的基本准则。四是由于行政区划和体制不断变化，而现行法律法规对县级市和开发区管委会的土地审批权限没有明确的规定，各地执行不一，也影响了土地管理的正常秩序。
二、耕地保护的基本目标和措施
根据上述存在问题以及省人大议案提出的要求，省人民政府决定通过本方案的实施，切实解决好耕地保护中存在的问题。省政府将分两个阶段采取措施：第一阶段：从现在起用一年时间解决好当前非农建设用地中存在的几个突出问题，各地都要由政府牵头组织有关部门成立专门工作班子，重点对城市建设、高尔夫球场、开发区和房地产用地过多和政府领导违法批地等问题进行全面清理，并区别情况，依法作出处理。第二阶段：再用两年时间，全面落实第二期耕地保护目标责任制。并通过建章立制，完善用地计划管理，加强对各级政府审批用地行为的检查监督，解决好因土地引发的群众性矛盾，建立良好的土地管理秩序。通过上述两个阶段，以期达到四个基本目标：（１）１９９７年末全省耕地保有量３７７０．６万亩；各项建设占用耕地总量控制在９４．４万亩以内，平均每年控制在２３．６万亩以内；新开发耕地６９万亩以上；划定基本农田保护区３０００万亩（其中旱涝保收、产量较高的水稻田２０００万亩）。（２）现有闲置土地大部分投入开发使用或组织复耕，违法审批和违法用地行为基本得以控制。（３）按年度计划指标控制好开发区和房地产用地，分别不超过年度用地总面积的２５％。（４）初步建立起较为完善的用地计划控制体系和较为规范的土地审批管理程序。
围绕上述目标，当前要着力抓好以下几项工作：
