我国法律制度对社会建设的回应之二：规模和速度
采取政府推进型的法律制度建设模式，对政府提出了更高的要求，赋予更重的责任，政府在法制建设中应担当起统揽全局、把握方向和具体实践的角色。政府能否在这一历史重任面前成功履职，取决于很多因素，其中一个关键就是应当对法律制度建设有全局性的宏观把握，在考察21世纪社会发展状况和法律发展趋势的基础上，做好法制建设预测，调整法制建设战略，并认真付之实践。我国立法学专家周旺生教授曾指出，战略问题对于法律制度建设和法治国家建设都是非常重要的。一国的法律制度建设或法治国家建设，总是循着一条路径运行的。这条路径会折射出法制和法治战略的影子。历史的经验表明，一国法律制度建设和法治国家建设若想成功，需要有适当和高明的战略，有了这样的战略，其法律制度建设和法治国家建设就会富有成效地发展。[15]在21世纪发展和危机并存的时代特征下，富有智慧的立法战略会使我国较快地跟上时代的步伐，并有可能在某些领域与法治发达国家相比肩。反之，没有自觉的战略设计，法律制度建设就总会处于被动的状态，难以真正进入21世纪的发展路途。
为了应对21世纪社会建设的需要，就法制建设的外在形式而言，我们应当在规模和速度方面审慎思考，重新定位。法制建设的规模也就是立法规模或立法数量的问题。建成现代法治国家的一个前提是要有适当数量和良好质量的法的集群。法的数量必须适当，要能全面反映社会建设的需求。法的数量不宜过多，法不能深入到不宜由法来调整的领域；法的数量更不能不足，否则谈不上法治国家。
根据官方数据的统计，我国现行有效的法律共229件，涵盖宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、程序法七个法律部门；现行有效的行政法规近600件，地方性法规7000多件。[16]曾经有人认为我国已经拥有了“数量可观”的法律、法规，法制建设已经进入立法膨胀阶段，所以应当放缓立法步伐。这样的观点一则说明我国缺少法治传统，人们仍然习惯于生活在权威和政策之下，而不是首先依赖于法律，所以法制建设才刚起步，就已经觉得步伐太快了；二则说明人们对现代法治国家究竟需要多少法还缺少认识和研究，事实上，我国目前的状况并非立法膨胀而是立法数量严重不足。
就法律而言，我国《立法法》第八条规定了十项法律专属事项[17]，这些都是关涉国家生活、社会生活和公民生活最重要的主干事项。我国现行有效的法律共229件，忽略其他因素仅以平均计，每个事项下只有23件法律在发挥作用，这个数量远远不足以全面涵盖和规范每个事项下的各类社会关系。况且在这十个事项以外，全国人大及其常委会仍然有权制定法律。实际上，全国人大及其常委会如果能把十个专属事项下需要以法律的形式加以调整的社会关系都制定出相应的法律，这个数量就已经很可观了，再加上专属事项外需要制定法律的，整个规模远非二百余件法律所能达到。由此可以看出我国的法律数量处于比较低的水平。
就地方性法规而言，虽然从总体上说7000多件的规模看似不小，但是深入研究，情况并非如此。根据我国《立法法》第六十三条的规定，省、自治区和直辖市人大及其常委会，较大的市人大及其常委会有权制定地方性法规。我国目前除台湾以外共有22个省、5个自治区、4个直辖市和49个较大的市，即地方性法规的制定主体有80个，平均每个有权制定地方性法规的地方所拥有的地方性法规不超过100件。那么，是不是我国地方性法规的立法权限较小，而没有制定法规的权能呢？回答是否定的。根据《立法法》第六十四条规定，地方性法规的立法权限是非常广泛的，可以是为执行法律、行政法规，根据本地实际情况制定，也可以针对地方性事务需要制定。同时我国地域辽阔、民族众多、地区发展极不平衡，这在客观上决定了许多中央层面的法律和行政法规仅仅是为某一事项或领域搭建法治平台和指明法律调整原则，在具体实施中往往需要各地根据本地情况予以进一步细化。当前我国有200余件法律和近600件行政法规，其中有很多需要各地根据本地实际情况制定实施性的地方性法规，同时还有许多没有法律、行政法规规定的地方性事务需要以地方性法规的形式加以解决。那么百来件地方性法规是无论如何也完成不了上述任务的。有些学者认为在地方立法工作中，与科学发展观的要求不符的突出问题是重立法数量，轻立法质量。地方立法数量不断膨胀不但直接影响了地方立法的质量，而且导致了重复立法增多，立法资源配置不尽合理；与此同时，片面追求数量的泛立法主义还将造成地方立法泛化。[18]这种说法是荒谬的。其一，在地方立法中立法数量仍然是不够的，无法在社会生活的各个方面做到有法可依；其二，立法质量不高绝不能归咎于立法数量，在我国一年只立两件法律的情况下，这两件法律也未见其达到很高的水准。
