综上，不是部门预算制度而是国资监管机构履行职责的活动导致了其对国有资本经营预算草案编制的参与。因此，笔者认为，界定国资监管机构在国有资本经营预算草案编制环节的职责，首要考虑因素应当是出资人的权利，然后才是与部门预算制度的衔接。笔者的具体建议如下。首先，明确规定国有资本经营预算建议数由中央企业提出后上报国资监管机构，国资监管机构在其职责范围内进行平衡后确定并形成预算建议草案。与此同时，为了对国资监管机构提出预算建议草案的行为实施监督，并与公共预算中的“经济建设预算”进行平衡，应吸收部门预算的合理成份，保留“两上两下”的预算编制程序，规定国资监管机构向财政部门上报预算建议草案，财政部门享有否决权及最终决定预算草案的权利。其次，为避免“两上两下”程序中的不足—可能产生的财政部在“两下”过程中否决权的随意使用以及预算单位利用信息优势在“两上”过程中巧立名目挤占预算资金，应当从实体及程序两方面对国有资本经营预算草案编制中财政部和国资监管机构“两上两下”中的权利行使进行适当限制。具体而言，应当从程序上规定，国资监管机构上报财政部的预算建议草案应如实反映企业预算收入和企业对预算支出的实际需求，保证预算建议数的合理和真实，财政部对国资监管机构上报的预算建议草案如有否决或重大修改，应当说明理由。为保证上述程序执行的实际效果，建议在国资监管机构层面设立投资决策委员会，负责对企业上报的预算建议数进行审核，同时在财政部层次设立预算草案编制委员会，负责对国资监管机构上报的预算建议草案进行审核、协调，并出具审核意见。
3、国资监管机构在预算执行环节的职责
预算执行环节包括国有资本收益收缴、预算支出资金的拨付、预算调整以及结算报告草案的编制等。关于国有资本收益收缴中国资监管机构的职责及其与财政部门的关系已在前文有论述。对《试行意见》关于预算执行的其他规定，笔者认为，还需要对预算调整程序中国资监管机构的职责做出具体规定。首先，以出资人的权利为基础，国资监管机构有权决定是否根据企业情况变化提出预算调整请求，对特殊情况下的预算调整，应当规定国资监管机构具有一定的处置权。当然，为避免预算调整的随意性，对特殊情况应当做出明确限定。其次，为实现国有资本经营预算制度设置的目标，应当规定国资监管机构必须将企业预算执行情况纳入对企业经营者的考核指标范围。需要指出的是，作为履行企业国有资产出资人职责的机构，对所出资企业执行预算进行监督是国有资产监管机构的职责，因此所有类似监督措施的采用均属出资人权利的延伸，并不具有政府监管的意义，不能取代财政部门对预算执行情况的监督。
四、结论
本文从经营性国有资产管理体制对预算行政决策模式的影响、法律地位与职责履行对国资监管机构参与国有资本经营预算的决定性作用两方面论证了笔者的基本观点，即以出资人职责履行作为国有资本经营预算中财政部门与国资监管机构之间职责划分的平台并界定国资监管机构的预算职责，既可发挥国资监管机构在国有资本经营预算中的积极作用，又不损害财政预算管理统一性的制度构建目标。
