在我国，长期以来，由于历史原因，慈善事业基本由中国红十字总会和中华慈善总会两家公共慈善机构主导；近年来一些个人所发起的慈善基金，也基本上被纳入这两家公共慈善的架构内。例如，前段时期受到媒体广泛关注的“壹基金”和“嫣然天使基金”，其实也都在中国红十字总会的框架内成立和运作的[1]。2004年国务院颁布了《基金会管理条例》，首次提出鼓励非公募基金会发展的意见，为私人慈善基金会的发展打开了一扇门。根据《条例》第3条的规定：“基金会分为面向公众募捐的基金会和不得面向公众募捐的基金会。公募基金会按照募捐的地域范围，分为全国性公募基金会和地方性公募基金会”；这就正式承认了私募基金会的合法地位。
根据民政部民间组织管理局的解释，对基金会分类管理，明确允许设立非公募基金会，主要出于两方面的目的：一方面，严格管理面向公众开展的募捐活动，维护募捐秩序，控制募捐市场上的竞争，减轻公众负担，维护社会稳定；另一方面，放开政策，允许富裕的个人、企业等设立非公募基金会，使他们能更自主地实现捐赠意愿，使他们在为社会公益做贡献的同时，也可以为自身带来良好的社会效益。因此，对于公募基金会和非公募基金会进行区别管理，是合理和必须的做法；这显然也是借鉴了前述国际经验的结果。此后，非公募基金呈现出快速发展的蓬勃局面。据有关统计，截至2006年底，全国非公募基金会已经达到349家。但是，全国性非公募基金会的数量不过二十几家；而地方性的非公募基金会却急剧增加：广东省从2005年的1家非公募基金会上涨到34家，而北京市的非公募基金会已经占据基金会总数的75.6%，成为绝对的公益事业主力军团。
但是，必须要看到，非公募基金会的发展仍然遭遇许多困难；一个显著的对比就是：我国的民办非企业单位近16万，而非公募基金会尚只有数百。这是因为，《基金会管理条例》为非公募基金会的发展设置了较为严格的条件。根据《条例》，我国的民间组织须由登记管理机关和业务主管单位双重管理的体制。所谓双重管理体制是指，在登记环节上，登记管理机关负责基金会的最终审批登记，而业务主管单位负责基金会的初审。在管理环节上，登记管理机关负责对基金会实施年度检查；对基金会依照《条例》及其章程开展活动的情况进行日常监督管理；业务主管单位负责指导、监督基金会依据法律和章程开展公益活动；负责基金会的初审；并配合登记管理机关、其他执法部门查处基金会的违法行为。这也意味着，要设立基金会必须首先找到一个业务主管部门，才有资格申请在民政部门登记。从实际情况来看，很多的个人和企业都有成立慈善基金会的强烈意愿，但遭遇的最大障碍，往往是无法找到一家单位来做所谓的业务主管单位。
