三、《土地管理法》修改中关于土地物权体系的几个争论问题
(一)是否可以以“土地权利”来统称“土地所有权和使用权”？
在物权法立法过程中，采用什么术语来指称使用他人土地的权利，一直存在争议，主要有“地上权”、“基地使用权”、“土地使用权”、“建设用地使用权”等。《物权法》最终用“建设用地使用权”来表达利用国有土地建造建筑物、构筑物及其他附属设施的权利(《物权法》第135条)。在《物权法》施行之后，“土地使用权”是一类权利的称谓，是土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、债权性质的土地使用权等的上位概念。现行《土地管理法》关于“土地使用权”的使用呈现出意义多样化的现象，如该法第11条第2款所称“建设用地使用权”应指“集体建设用地使用权”，第11条第3款、第55条、第56条、第57条、第58条等所称“使用权”或“土地使用权”应指“建设用地使用权”。但第二章“土地的所有权和使用权”其他条文中的“土地使用权”用来概指一般意义的“土地使用权”，如第12条、第16条等。这就违背了一部法律中关于法律概念的使用应当前后统一的基本原则和立法通例，[11]应作修正。
是否可以“土地权利”为章名规定土地之上的权利群，来替代原法中的第二章“土地所有权和土地使用权”？这里，首先要回答的问题是：何谓土地权利？其内涵和外延如何界定？依通说理解，土地权利是指以土地为标的或在土地之上设立的各种权利，包括了土地物权和土地债权，[12]其中土地所有权、土地之上所设定的用益物权和担保物权即为前者的典型；土地租赁权等即为后者的著例。在民法上，物权和债权同为财产权利的两大类别，因其权利性质和效力范围上的差异，相关规则之设计（如权利的设定、移转、消灭等等）均大相径庭。如果规定“任何单位和个人不得设立法律未规定的土地权利种类”，则这里的“土地权利”实际上仅仅只涉及土地物权，因为只有物权才会在设定上坚守法定主义，才会不得在法律未规定之外任意创设。如果是想用“土地权利”来概指土地物权和土地债权，规定“任何单位和个人不得设立法律未规定的”土地债权，则有违契约自由原则。由此可见，“土地权利”指称不明，应改为“土地物权”。
