“两会”政府报告的起草，也加入了公民参与的环节。2008年初，杭州召开两会前，市政府在网上公示《政府工作报告》草案，征求市民群众意见，收到各类意见938人次（件），最后有68条意见被直接吸收写进政府工作报告，其余意见由市政府办公厅转交40多个部门和区、县（市）政府研究处理。2009年3月将是杭州市两会会期，根据杭州市政府的安排，政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、财政预决算报告，都将提前一个月向社会公开。市民就此反映的意见建议，将由相关部门梳理整合后，吸收到最终出台的三大报告中。杭州市政府要求，各区、县(市)的重要项目也要事前公示，也要邀请人大代表、政协委员、市民的参与，要有网络直播互动，向市民反馈。
杭州的“开放式决策”试验乃是基于互联网技术和杭州市广泛的互联网普及率——杭州网民占到总人口的33%左右，在全国来说，都名列前茅。新技术的运用，融政府信息公开与公众参与为一体，使得公民了解和参与政府决策过程变得更为便捷。而在已有的政府决策会议中，市民通过网络所发表的意见的确得到了有关部门的重视和回应。但对网络的倚重避免不了一些问题：这占总人口33%的网民是处于哪些社会阶层？有哪些社会阶层并没有被网络覆盖到？如何保障这些未被网络覆盖的社会阶层和群体的参与和影响行政决策的渠道？从《杭州市人民政府开放式决策程序规定》的起草来看，这些问题已经引起了决策者的思考和回应。
12月20日，杭州市长蔡奇在杭州市开放式决策研讨会上宣布，杭州市将制定《杭州市人民政府开放式决策程序规定》，规范开放式决策。2009年1月份，《杭州市人民政府开放式决策程序规定（草案）》出台并公示，公示期满后，市政府讨论通过，1月23日正式发文，将《杭州市人民政府开放式决策程序规定》印发给各区、县（市）下属单位。根据该程序规定，市政府重大行政事项，从事项的提出、征求意见、决策审议到决策结果反馈，都适用开放式决策的规定。第一条以列举的方式规定“重大行政事项”内容。第二条则规定适用人员范围，包括“相关行政机关、咨询机构、行业协会、中介机构、利益相关者和人民团体等组织代表，市人大代表、市政协委员、专家和公众等个人代表”。就议程设置而言，第三条规定，公民、法人或者其他组织可向杭州市人民建议征集办公室提出决策事项建议，交市政府办公厅汇总。第五条规定，在“事先征求意见”阶段，决策事项承办单位除进行专家论证和与有关政府部门沟通之外，还需要通过召开座谈会、听证会、协商会等方式征求行业协会、中介机构、利益相关机构、人民团体和公众意见，涉及群众利益的重大事项，应进行社会公示征求意见。第六条规定，涉及重大民生的公共政策事项，要事先依法组织听证。第十一条规定，决策承办单位根据各方意见修改完善草案，在提交市政府决策时，增加关于征求意见范围、主要意见归类和采纳情况等方面的说明性内容。最终决策的市政府常务会议向社会公开，提前五个工作日预告会议时间、研究议题、议题主要内容及市民参与方式。市民可通过网上报名申请成为视屏连线发言代表或者列席代表。市政府除邀请部分市人大代表、政协委员和市民代表之外，根据决策事项需要，也可邀请专家学者，或咨询机构、行业协会、中介机构、利益相关机构、人民团体代表列席会议。会议的全过程通过网络进行视频和图文直播。决策事项文件公开。决策承办单位在会后1-3个工作日内对市民的网上意见做出答复。
杭州市的《规定》在《湖南行政程序规定》基础上又有进一步的发展，如对参与决策者的范围进一步具体化：“相关行政机关、咨询机构、行业协会、中介机构、利益相关机构和人民团体等单位代表，市人大代表、市政协委员、专家学者和公众等个人代表。”公众可参与设置议程，提出需决策的事项。在征求意见和决策审议阶段，对于公众参与的规定比较具体，尤其是指出“应当保障利益相关群体，尤其是残疾人、失业者、进城农民工等社会群体的意见获得公平的表达”（第五条）；决策审议阶段允许市民列席并发表意见——尽管这一举措的象征意义要大于实际意义。最后，决策承办单位要回应网上的市民意见，这事实上就是一种行政决定理由说明制度。这一《规定》是在经过一段时间的开放式决策试验之后制定的，大多数规定是对已有的实践的总结和提炼，而非对未来的设计。因此，改革的成果容易得到巩固。
（五）讨论与小结
类似的决策模式转变的探索在各地政府层出不穷。我们还可以举出浙江台州的“民主恳谈会”实践，广州市政府关于规章制定的公众参与实践，深圳市的行政决策方式改革，等等。可以说，行政决策方式从封闭式走向开放，已经成为诸多地方政府领导人的共识。
在党政官僚组织的基本结构并未发生根本变化的情况之下，地方政府何以出现积极推动参与式治理的现象？在我们看来，就行政官僚组织本身的运作来说，一个极为重要的结构性因素是，来自最高层的政策目标指示已经发生转变，并影响到相应的干部考核和提拔的运作。自从执政党与中央政府推出“科学发展观”以来，干部的考核指标变得更为均衡，在经济增长政绩之外，公共服务、环境保护、社会稳定等内容的重要性在迅速上升；考核程序上，也更加重视民主测评、民意调查等程序技术。[19]此外，中央政府对于行政决策方式转变的重视，[20]也给了地方政府官员以明确的激励，从而在局部地区引发了行政治理模式改革的政绩竞争。
在以上案例研究的基础上，我们试图提出正在形成的新的治理模式的一些基本特征：
第一．在理念上，“公共利益”被认为是多元利益的合成，要认识“公共利益”所在，也必须认识到那些具体的个别利益。党政决策机关肩负着认识“公共利益”并据之做出决策的任务，但并不自然就代表了公共利益。要完成这一任务，决策机关需要得到公众的合作。
第二．决策的组织结构仍然是是金字塔式的官僚科层制，但由于最高层推行“科学发展观”，在政策目标和干部考核指标中加入了公共服务、环境保护、社会稳定等内容，并在干部考核程序中加大了民意测评、民意调查等程序技术的运用，地方党政决策者已有一定的动力对本辖区内公众的要求做出积极回应。可以想象，在村民自治中已经运用的竞争性选举制度如果在更高层级上得到运用，地方政府官员对于当地公众的回应性会进一步增强。
第三．在日常治理的议程设置上，党政机关及其智囊团体与公众分享议程设置权力。公众通过一定的行政程序提交建议，或者通过媒体以及公共舆论的压力来设置议程。
第四．在治理信息的获得和流通上，政务信息公开成为制度，党政机关被要求保障公众知情权，这使得截留政务信息变得日益困难；公众对于公共事务关注度提高，往往积极主动地向决策者提供关于自身利益的信息，决策者在决策过程中也日益重视公众自主提供的信息。
第五．决策者在传统的指定的利益代表和表达渠道之外，日益承认多元的利益代表和表达渠道。座谈会、协商会、听证会等临时的利益代表和表达渠道得到重视与广泛运用。
第六．公众对于政策的接受不仅被视为和政策执行成本相关的一个因素，而且是衡量决策质量的一个重要指标。决策者倾向于承认，公众对于政策的低接受度，表明决策者在决策阶段对于公众的偏好缺乏有效的综合。
第七．政策反馈和纠错机制加强。公众通过提交意见和舆论监督，有时候也通过其他机制（如行政诉讼和行政复议）来对决策错误进行反馈和纠正。决策机关将批评性的政策反馈视为改进决策的积极资源。尽量就地弥补决策缺陷，做到“矛盾不上交”。
三、参与式治理：理念和制度框架
我们在上文中已经从七个方面描述参与式治理的特征。但这仍然是一个外在视角的描述，仍然需要在规范层面说明参与式治理为何比管理主义治理具有更高的内在正当性；其次，需要说明参与式治理为何适合中国的当下社会情形。此外，我们还将展开分析参与式治理所带来的最为重大的理念转变。最后，我们试着勾勒参与式治理的基本制度框架。
（一）参与式治理的合法性：规范层面的论述
参与式治理与封闭式管理主义行政最大的差异是对于公众参与的态度。在参与式治理中，公民-公众被视为利益相关者，视为需要在治理过程中紧密团结、分享政策影响力的伙伴（partner）。而在封闭式的管理主义行政中，行政机关是治理主体，行政官僚自行设定治理目标，寻找实现目标的手段并做出选择，然后执行决策，在这一图景中，公众是消极的治理客体，至多偶尔成为行政机关的咨询对象。引进公众参与，是否能为行政决策带来更大的合法性？我们的答案是肯定的。
就规范的宪法理论而言，人民是国家的真正主人，行政机关的活动应当符合宪法上的民主原则。而在传统的代议制的框架之下，人民的主人地位主要通过代议立法机关的中心地位来得到保证。[21]立法机关表达人民的意志，而行政机关则被视为立法机关的执行者（executive），它只是忠实地执行立法机关的指令，没有自身独立的意志。正是由于这忠实的服从，立法机关的民主合法性，就传递给了行政机关。同时，司法审查起到辅助作用，确保行政机关对私人的制裁是民选立法机关的意志，从而使得管制权力的行使合法化。美国行政学者斯图尔特将这种正当性的传递模式，称之为“传送带模式”。[22]而行政相对人只是在加入立法过程的时候才分享作为国家主人的人民的权利和荣耀，而在行政过程中，却是管理的对象，实际上居于臣民的地位。
