（二）公务以及公务分权理论的勃发
中央和地方的分权实践不断刺激着学术的繁荣和争鸣，学者们一方面运用公务理论对于现实的央地分权进行理论总结，另一方面，理论的发展也促进央地公务分权向更加理性化和制度化的方向发展。法国行政法中的公务分权理论就是在这样的背景下不断发展起来的。根据王名扬教授在《法国行政法》中的介绍，公务包括两种意义：其一是形式意义或者机构意义上的公务，指处理行政主体公共事务的机构，具体包括人员和物资在内的一种组织，即公务机构，比如说主管国家外交行为的外交部，主管国家财政事物的财务部都是公务机构；其二则是实质或者功能意义上的公务，指行政主体为了直接满足公共利益的需要而从事的活动，以及私人在行政主体控制之下，为了完成行政主体所规定的目的而从事的满足公共利益的需要的活动，这种活动被称为公务[8]。
公务之所以必要，是因为其所指向的是公共利益和公共物品。通常人们认为，一个社会固然是由一个个独立的个人组成，然而当人们组成社会以后，便有了独立于个人利益之外的社会整体利益和公共利益，并且这些利益就应当由政府来保护。不过，还需要解决的问题是，当一项公共利益被认为是应当由公务来完成时，其到底应当由哪一级政府来担当。这实际上就涉及了国家与地方之间的公务分权问题了。在这个问题上，即便是高度集权的单一制国家也无法回避，因为很显然即便是在单一制的国度里，地方各级政府的存在也是必不可少的，那么在合理划分他们与中央政府的公务的基础之上，赋予他们以稳定的职权来管理和促进地方的发展，就不仅关系到行政效率的提高问题，而且实际上能够更加有效的维护国家的统一和民族的团结。
不过，需要指出的是，在法国行政法上，“公务分权” 是与地方分权相并列的概念，概指某一种公务的实施需要一定的独立性时，法律把它从国家和地方的一般公务种分离出来组成一个独立的实体，并且使实施这种公务的机关也脱离国家和地方团体的行政机关，成为一个公务法人。与法国行政法上的界定并不等同，本文所指的“公务分权”是从整个社会总体公务而言，将公务分为以下两个层面，并试图合理厘清它们之间可能的界限：公务的分权应该包括“国家与社会的公务分权”，这是公务分权的第一层面；国家公务再进一步又可以分为中央公务和和地方公务两个方面，这构成了公务分权理论的第二个层面。基于篇幅的限制和当下中国的现实问题，本文主要讨论第二个层面上的公务分权问题。
三、 中国公务分权的宪政实践
十一届三中全会以来，中国便进入了改革开放的时代，中央和地方关系的调整也伴随着市场经济的发展和法治的推行而更加理性化和制度化。相比改革开放前三十年的“一统就死，一放就乱”的恶性循环，在这一时期，国家更加注重通过制度来调整中央与地方的关系，并且这些制度建立的基础就是公务的划分。大致说来，到2009年为止，三十年来，中国的中央与地方关系以及公务分权主要经历了两个阶段。
