无疑，自治团体组织形态的选择，对于自治任务的达成具有十分重要的意义。根据德国目前的多数自治团体形态，可以归纳出两个主要特征：（1）自治团体乃是公法组织；（2）自治团体具有权利能力。可见，至今，自治作为一个法律概念同公法人格仍然密切相关。从这一层面讲，自治可以理解为一种组织形式。它体现着分权的理念，是国家体制中的一项组织原则。建立于行政分权意义上的公法人制度是法律意义上自治的具体体现。

　　（二）两种分权基础上的两种自治

　　从治理手段的角度而言，分权与自治相生相伴，行政分权的目的在于通过法人格的方式，以组织形态的方式实现特定组织的自治。不同类型分权的目的在于实现不同领域的自治。根据自治的目标不同，德国行政法中将其分为两种类型：（1）地方自治团体，例如乡、镇、市、县等；（2）功能自治团体，所谓功能自治团体，即是负有特殊功能、用以履行特定任务的自治团体，例如大学、职业工会、社会保险组织等。与德国法略有不同，在具有悠久而系统的分权理论的法国，理论界更侧重于从分权的角度进行组织类型探讨。这种分权制度在法国行政法中具体体现为地方分权以及专门的公务分权，并由这种分权制度逐步产生了许多不同属性的公法人。从制度比较的角度而言，德法两国在这一问题上是相通的，即地方分权-地方自治；公务分权-功能自治。

　　行政分权是现代行政的根本特征之一，是现代行政日益复杂化以及行政扩张的必然产物。在传统的国家行政时期，由于国家对市场采取一种自由放任的态度，国家行政的范畴只限于特定的领域，此时的行政所呈现的是一种消极性，在这种有限、消极的行政时期，行政的领域相对狭隘，行政的事务也较单纯。因此，同这种行政管理的现状相适应行政的主体也呈现出单一化的特征，行政垄断成为一种必然的社会现状。此时，行政主体仅指国家这一原始行政主体。但随着社会的发展，为了适应国家行政管理的需要，国家的行政事务日益复杂化，行政的领域也日益宽泛，已经突破了传统的范畴，为了适应这种行政扩张的发展趋势，更好地实现行政的目的，行政分权成为一种必然的趋势。

　　以地域为基础的地方分权、地方自治标志着地方团体公法人地位的确定。如法国的大区、省、市镇，日本的都、道、府、县、市、町、村。它们在其辖区范围内管理地方事务，享有一定的地方自治权，成为独立的、以地域为构成基础的公法人。

　　以专业为基础的公务分权或功能自治是其他法人的存在基础。与地方自治不同，它是着眼于自治团体的特定功能、任务而设置的组织。所谓公务分权是指法律将某种需要一定独立性、去政治性的公务，从国家的一般职能中分离出来，组成新的独立实体来实施。这类公法人具有决定权与技术能力相结合的显著特点。例如，在德国，为了避免货币受到政治因素与政府政策的影响，赋予联邦银行公法人地位以保障其决策的独立性，避免其成为政府解决财政赤字的工具，影响其调节货币、稳定价值的功能。至于公立大学的公法人地位则以保障学术自由为目的。当大学成为独立的公务法人时，表明原属于教育行政机关的部分行政权转到具有独立法人地位的大学，并与这一机构的技术能力相结合，从而形成大学基于专业性而产生的自治权，决定权与技术能力的合并，正是以专业为基础的公务分权的实质所在。因此，当法律规定某种公务脱离一般行政组织，而由具有独立法律地位的机构承担时，该机构则成为法国行政法中的公共机构（L’etablissement public），这些公共机构具有独立的管理机构和法律人格，是国家和地方团体之外的另一种公法人。这类公法人目前在法国是发展最快的，情况也最为复杂。

　　法国是一个传统的中央集权制的国家，其行政体制在西方发达国家的宪政体制中独具特色。经过几百年的发展，法国行政体制的各项制度已相当健全和完善。近几年来法国政府进行了较为全面的行政改革，大刀阔斧地对行政体制进行了结构性调整，促进了行政体制的完善和行政效率的提高。法国的现行行政体制是建立于行政分权基础之上的，即地方分权与公务分权两种形式，并由这种分权制度产生出不同类型的公法人，这些公法人的出现打破了传统行政体制之下的国家作为单一的行政主体垄断国家行政管理的局面，从而形成了国家、地方团体和公共机构共同实施公共行政，履行公务的行政体制。

　　总之，将分权、自治与组织人格化的法律技术相结合，造就了公法人制度的繁荣，实现了行政的分散化与非垄断化。正如奥里乌所言“从法律的角度来看，分权使行政体系变得复杂，但更合乎法律形式了；……同时地方行政和专门行政也具备了各自的身份；诸多的行政主体之间建立了法律关系，日常行政实际上成了法律上的多方共同行政。”[28]（P181-182）从分权的角度而言，自治是一种分散国家任务的制度，国家通过创制公法人可以达到分担公共职能的目的。同时，从自治作为一种治理手段而言，自治是整合各种社会利益于国家组织机构中的方法，通过公法人设置的法律保留制度以及对公法人的特殊法律规制，国家将自治团体纳入国家权力结构之中。一个社会团体若被授予公法人地位，其组织、人事、程序、会计、运作等将被纳入国家行政体制内，这意味着该社会团体被提升、整合到国家行政组织中。因此，自治有其重要的功能，既是一种分散权力的手段，又是一种整合权力的工具。

　　从德国公法的发展来看，公法人乃是在国家之外，由立法机关依法律或授权创设独立派生的行政主体，用以履行公共任务。而公法人所为的行政活动，一般则称为“间接国家行政（mittelbare Staatsverwaltung）”。通过设立公法人来间接执行行政任务这种方式，在德国行政法上已有相当历史。以德国公法人设立的功能为例，主要基于以下考虑[29]：（1）与国家保持距离的功能。在行政组织形式的选择上，公法人地位的赋予，目的在于建立一个尽可能不受国家操纵的自主领域。如德国公共广播电视机构的公法人化，就是为保障广电自由而发展出来的一种特殊组织设计。由于广播电视台的经营负有公共任务，因此，一方面为避免舆论市场被少数有经济实力者垄断，不能放任其在私法领域；另一方面为避免政府操纵舆论，又不可以将其纳入国家统治的范畴。因此，广播电视台应采取公营造物的组织形式，使其接受公法拘束，并透过内部多元化的组织结构，使其在包含各种社会力量下成为一个自我负责的独立公法人。（2）去政治化的功能。德国联邦银行的公法人化就体现了这一功能的存在。通过给予联邦银行法律上的独立性，可以有效地确保联邦银行在货币政策的形成上，避免过多政治性的干扰，免除因政府压力而产生的政治风险。（3）合作的功能。德国法上赋予同业工会具有自治行政权的公法人地位，除了一般强调具有“去中央集权化”的功能之外，通过公法人地位的赋予，将原本在国家之外的社会团体纳入国家统治秩序中，并通过公法人的制度使得社会团体在其自身事务的管理上，达成与国家的相互合作。在减轻国家行政负担的同时，调和国家与社会的对立。（4）技术性的功能。有一部分公法人的设立则纯粹是出于技术性的考虑。这种类型的公法人的建立多半是基于其行政任务的执行必须依赖高度的专业知识，因此，出于专家管理的理念而将该机构公法人化。由于这一类型公法人的设立工具性比较强，并不像前述类型的公法人负载着一定的价值，因此，其正当性及必要性应受到较为严格的规范。

　　综上所述，从制度缘起的角度而言，公法人制度存在的目的主要基于行政的分权化，以平衡并矫正集中化国家行政所可能存在的弊端。国家赋予特定组织公法人格，使其拥有相对的独立决策权和行为自主权，从而取得经营上的自主性与弹性，以便更为有效地履行公共职能。通过这种分权制度，国家的角色亦得以转变，逐渐由执行者的角色转变为监督者的角色。因此，设置公法人的目的主要在于，希望利用分权化的理念以更有效率的执行方式贯彻行政目的，并借以减少政府压力。此外，在德国，由于历史传统的影响，国家与社会之间关系采取法团主义的模式，诸如工商业、农业、医疗业、及律师业等职业团体大多属于公法人。这类公法人的设立具有规范或形塑社会领域的作用，目的在于运用公法人这一组织手段，将社会自治团体纳入国家权力结构，从而收到分担职责与权力整合的双重效果。总之，在分权制度中，移交给公法人从事的公共任务，乃是国家不宜过度管制，或过度的管制会造成此类公共事务萎缩或停滞的领域。在公共管理视野下，公法人制度的运用意味着公共事务治理主体的扩展，为公共事务的有效治理提供了广阔的社会资源，开辟了政府以外的公共利益实现途径，既有利于弥补政府公共服务供给能力的不足，实现社会与政府的分担，也有利于减少政府权力作用的范围、扩大社会自治的空间，是政府直接管理的有益补充。同时，通过分权、自治，政府的角色与功能可以得以进一步明确化，政府不再是一切社会事务的“统揽者”和凡事亲躬的“划桨者”，而将重点转向规划、引导和“掌舵”，但这并不意味着政府公共责任的降低或减少，而只是政府行为方式的变化，这标志着政府由传统的公共服务的直接提供者，向公共服务提供的保障者的角色转变。这一政府职能的转变正是现代行政改革的实质与核心。总之，现代国家通过分权与自治制度，公共职能逐步得到分散化，并演化出多层级的治理体系。