行政组织是达成行政任务的手段，因此，行政组织的建构与规制必须以行政任务与目的的达成为出发点。以此为目标，我国行政组织体制改革的核心在于放弃传统政府行政的模式，逐渐改变官僚机构垄断公共服务的格局。根据公共服务的内容与性质选择相应的供给组织与方式，强调根据公共事务的属性差异进行多元化的治理；根据公共事务的多样性与可变化性，采取灵活、适应性的治理策略与多样化的治理方式；根据公共事务的复杂性，采取多元行为主体合作共治、责任分担的制度安排。总之，我国行政组织体制改革的目标在于实现社会自治、政府分级治理，以灵活的治理策略、多样的治理手段构建政府与社会合作、复合型的治理制度。其中，无论是出于社会自治，抑或绩效管理都体现为对传统上令下从、层级节制的官僚科层体制的超越。这种超越表现为参与主体的意志独立与行为自主，意味着不同于官僚科层机构的组织属性——法人。因此，法人所蕴涵的身份独立与行为自主，使得法人制度的实行既是我国体制改革的必然结果，同时也是体制改革的必要手段。
在行政组织体制改革中，法律的使命与致力的目标在于如何去形塑、支撑乃至影响行政组织的内在规制结构，并借此运用组织手段来达成行政任务。20世纪80年代初以来，在席卷全球的行政变革浪潮中，曾被证实为普遍有效的组织模式——官僚制（或科层制）受到前所未有的激烈批评。在多元化治理的契机下，以公法人作为组织形态，借法人治理模式达成公共职能的分散化；以公法人这种组织形态实现自治与分权；以法人的行为自主性弥补科层管理体制的弊端，使得公法人这一古老的法律制度得以日久弥新，并成为现代行政组织体制改革的核心内容。目前，公法人制度的价值已为各国行政组织体制改革所佐证，对于我国公共行政组织体制的建立与完善而言，公法人制度是现行体制所欠缺的，因而也为制度改造所急需。
在我国，改革所引发的社会结构性变迁，反映到法律层面可以概括为由官僚化的单位治理模式向自主化的法人治理模式的演变，体现为法人作为一种组织形态与治理模式在实践中得以逐渐落实。这种落实首先表现为以法人理论为核心构建现代企业制度，实现政企分离、自主经营、自负盈亏，肯定企业的独立法律地位，使其成为独立自主的商品生产者。与此同时，根据我国民法通则，具有公共职能的机关、事业单位与社会团体亦被授予法人资格。但是，如前所述，作为社会改革的伴生现象，我国法人制度的落实无疑具有一定的历史局限性。其中最大的局限体现为将法人单纯地界定为民事主体，从而忽视法人作为一种公法组织形态的价值与功能。此外，在我国法人制度中，对于公共职能的履行主体而言，并未完全厘清科层管理与法人治理在具体制度上的差异，导致法人的定位与分类均存在诸多不妥。这种缺陷反映到实践中，表现为许多承担公共职能的事业法人与社会团体法人，仍然具有浓厚的官方色彩，在机构设置、人员配置、组织管理等方面缺乏应有的自主性与独立性，实质上依然是政府行政权力的延伸体和公权力结构中的一个“单位”，即形式上的“法人”身份和实质上的“单位”地位。这种“单位”和“法人”两种相左身份的统一是中国转型时期社会结构调整尚未到位，组织形态改革仍需完善的特殊表现。但局限并不等同于个性，现状并不决定未来，未来必然取决于一种制度的本质与应然。
如果说建立现代企业制度是法人制度在经济体制改革中的具体运用，那么公共行政组织体制的改革则为法人制度与行政改革的再度契合提供了机会。亚里士多德曾经指出，事物的存在目的勾画了事物本身的意义空间，在很大意义上是对事物本身的存在属性的直接说明。[20]（P269）因而，揭示一种制度的价值与功能，还原其本质，厘清作为制度与手段的公法人的价值，并将其与我国当前行政组织体制改革的现实需要相勾连，寻求理论与现实的契合，是为公法人制度的现实意义。
下篇：公法人制度的治理功能
公法人作为一种国家治理的组织手段，其制度功能体现为两个方面，即以法人格化的方式实现行政分权下的自治，以法人化的方式应对科层制的弊端。如果从公法人的历史沿革与制度流变而言，前者是公法人制度的传统功能，而后者是公法人制度功能的延伸与发展。
一、以法人格化的方式实现行政分权下的自治
传统大陆法系中公法人的制度功能主要体现为以法人格化的方式实现行政分权下的自治。行政分权是现代行政日益复杂化的必然产物。在公法人制度缘起的德法两国，设立公法人的正当性一般往往仅强调分权原则，即将国家任务转移给其它独立行政主体，以减轻国家直接行政的负担。这种分权制度在法国行政法中具体体现为地方分权以及公务分权，并由这种分权制度逐步产生了两类不同属性的公法人，即地方团体与公务法人。从制度渊源的角度而言，各国设立公法人制度的初衷旨在免于国家的过度干涉，因此，“公法人在
宪法与法律所赋予的架构下，就一定的事务，为以自己的名义并为自己的责任归属而为决行。……公法人从而系自由的观念，在上述项目上，享有免于国家的过度干预的自由。其原始意义，在于专业、避免威权、有效利用民间社会力并促其发展……。”[21]（P72）对于这种基于自由、分权理念而存在的公法人，自治是其基本权能。
（一）组织人格化：自治的法律特征
透过国家以外的公法人来履行国家行政任务的制度，在德法两国的行政组织法的发展上已有悠久的历史，并形成大陆法系国家行政组织法上的一大特色。经过不断的发展与演进，其公法人不仅数量繁多且形态多样化，从本源意义而言，公法人制度的萌起源于自治行政与分权的考量，是历史与政治文化的产物，是“权力分立”与“团体自治”在法律地位上的体现。
近代最受人瞩目的第一个现象是市民社会的兴起及地方政府在政治力量上的崛起。伴随着国家与社会二元论的提倡，市民社会要求保有一定自我决定的意志形成空间，以对抗国家对于基本人权的过度及不当的侵害。而自治的本质内涵就是在这种背景下逐渐成型。在德国法上，自治（Selbstverwaltung）是一个具有悠久传统而且重要的问题，[22]在宪法学与行政法学的研究上占有举足轻重的地位。在德国，借助细腻深刻的法律思维，对于“自治”概念问题的探讨，已获得了一系列体系化的研究成果。根据德国学者Reinhard Hendler的研究，现代自治思想乃是藉由“参加”概念而逐渐萌芽。自治的渊源可以回溯到Heinrich Friedrich Karl Freiherr vom und zum Stein（以下简称Frh. v. Stein）的政治改革思想。Frh. v. Stein提出了“参加（Beteiligung）”的概念，认为国家应该强化市民在公共事务的参加。参加的思想在其改革思想中，始终扮演着核心的角色。这一观点对以后自治理论的发展与建立，无疑存在着一定的影响。1808年11月19日德国公布的“普鲁士市镇法（die preu·iche St·dteordnung）”就是Frh. v. Stein的政治改革思想的落实。普鲁士市镇法是在专制制度下，地方自治制度的改革产物，建立了以地域性团体为自治组织的基本架构，确立了国家对自治团体的监督模式及界限，建构了地方自治组织及运作的模型。对于原始的自治理想而言，其决定意义在于明确了特定的社会团体，为达到一定的公共目的，在广泛的国家秩序中，可以组成分权的行政单位，并独立于国家影响之外去完成特定的公共事务。
Frh. v. Stein的政治自治思想提出后，Lorenz von Stein、Rudolf von Gneist、Otto von Gierke 等人以其参加思想为中心，继续发展了上述政治意义上的自治理论。这些政治上的自治理论，在十九世纪末开始受到了来自于法实证主义的挑战，进而发展成以Paul Laband 与Heinrich Rosin为代表所提出的法律意义上的自治理论，即团体自治理论（korporative Selbstverwaltungslehre），从而将自治思想导入法律的框架内。Laband认为，自治团体是一个介于国家与个人之间的公法主体，被利用来履行国家任务。换言之，就是国家将公权力的行使委托给一个有别于国家的法律主体来执行，并认为这种委托是一种国家任务执行上的自我限制。[23]在Laband理论中，自治团体仅指地域团体，如乡镇、县等等，今天看来，Laband所称的地域团体，其概念相当于地方自治团体的雏形。至于Rosin则部分地接受了Laband的自治理论结构，并将自治的政治思想与法律意义区分开来，以“团体（k·rper）”的形式作为自治的法律特征。Rosin认为自治纯粹是一种组织的表现而已，是藉由一个组织的法人格地位的创设，去达成公共活动。[24]依据Rosin的见解，“参加”这项元素，只能在政治意义的自治概念里理解。在这种二分法之下，以参与为特征的古典意义自治行政，被归类为政治意义的自治概念，而与法律意义上的自治渐行渐远。Hans J.Wolff/Otto Bachof著名的行政法教科书将法律上的自治界定为，国家之下的主体或其它公行政主体，以自己的名义，独立且不受专业指令监督地，履行从国家本身分配或移转出去的公共事务。[25]这一自治概念的界定，成为传统德国行政法学上的通说。此外，另一学者Ernst Forsthoff，则将自治直接定义为“国家藉由公法社团、公营造物及公法财团来履行国家自己本身的任务”。[26]Forsthoff 认为政治参加的观点在法律的自治概念里是不具有意义的，有权利能力的高权主体才是自治的决定性要素。此种团体组织形态的自治，进而构成了法律上自治的主要概念特征。[27]因此，传统德国公法学对于自治概念的探讨，所关注的层面在于团体的组织形态。从这个层面上讲，是否具有公法人地位是是否存在自治的标志。此后，也有不少学者重新思索Wolff/Bachof与Forsthoff的想法，并对这样的见解产生怀疑，进而为法律上自治填补了其它的概念要素，使得法律上的自治概念更加丰富，但将公法人视为自治的法律载体仍占据十分重要的位置。
