|
二、概念厘定：何为行政行为公定力
关于行政行为公定力的概念，日本及我国大陆、台湾学者已多有论述。如日本学者南博方指出：“行政行为一旦付诸实施，除无效的情况外，在被有关机关撤销之前，不仅对方，而且国家机关、一般第三者也必须承认其为有效，并服从之。这种效力便称为公定力。”[3](P41)台湾学者陈秀美将行政行为公定力定义为：“行政机关本于职权所作之行政处分，在原则上，均应受适法之推定，于未经依法变更或经有权机关加以撤销或宣告无效前，任何人均不得否定其效力，即系有强制他人承认其效力之谓。”[4](P131)大陆学者叶必丰教授则认为：“公定力是指行政行为一经成立，不论是否合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。”[5](P155)从表面上看，上述三个代表性的定义似乎并无多大差别，但细察之后却能发现其蕴涵的不同：其一，日本及台湾地区学者均以“无效除外”或“在原则上”对公定力理论加以限定，表明公定力并非是无所不在的；大陆学者则未加任何限定，个中隐含着对公定力绝对化的认可。其二，在对公定力主旨的理解上，尚存在“有效推定”、“适法推定”和“合法推定”等三种不尽相同的认识，反映出公定力的核心理念尚未获得社会的广泛认同。
针对上述各定义之间的分歧，笔者认为，一方面，行政行为无效与公定力是须臾不可分割的两个基本范畴，这不仅已是绝大多数学者的共识，而且也为大陆法系国家和地区实定法及司法判例所认许。否认无效行政行为对公定力的节制作用，其结果必然导致公定力理论自绝于现代法治社会。另一方面，由于公定力本来就与实体法上的合法、违法毫无关系，因而以合法性推定来诠释公定力极易引起误解。退一步而言，即便行政行为事实上是违法的，在法律上既不能也不应“推定”其合法；而行政行为本身若是合法的，更无需“假定”其合法。因此，“将公定力理解为违法行政行为有合法性推定的观点，是不符合法治主义原理的。”[6](382)其实，作为行政行为效力组成部分之一的公定力只是一种临时性推定而已。具体言之，不论行政行为合法与否，都具有程序法所赋予的暂时拘束力量。基于此，笔者将行政行为公定力概念表述为：行政行为一经做出，除自始无效外，即获得有效性推定，在未经有权机关依法撤销之前，要求任何国家机关、社会组织或公民个人对其给予承认、尊重和服从并不得根据自己的判断对其无视、否定或抵抗的效力。这一定义由以下四个基本要素所构成：
第一，公定力的发生前提。公定力的发生必须同时满足两个基本条件：一为积极条件，即行政行为已经做出而成为客观存在的事物。换言之，行政行为若尚未最终形成，就无法为外界识别，更无公定力可言。二为消极条件，即行政行为做出之后并非自始无效。无效的行政行为虽已成立，但自始至终都不具备法律效力，任何人在任何时候对其都无需服从，且行政相对人对其还拥有直接抵抗权。因此，无效的行政行为断然没有公定力。
第二，公定力的实质内涵。公定力传递着这样一种理念：不管行政行为是否合法，都能被推定为有效而对外界产生拘束力量。作为一种预设的效力，公定力并没有被法律所明确规定，但它却始终隐含于实定法条文之后，在观念上支持着诸多现实的制度安排。只要行政瑕疵、行政争议一日尚存，公定力即有继续存在的必要。公定力所蕴含的有效性推定绝不意味着该行政行为已经当然地具备了实质效力，而只是表明其在形式上暂时被假定为有效。至于该行为能否最终取得实质效力，还应当视其是否具备一切法定要件而定。可见，公定力只具有临时效用，它反映了行政行为效力在程序上的不间断性，无怪乎日本学者称其为“有关行政行为效力的程序上的概念。”[7](P178)
|
