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法律规定可以不清晰，实践操作却不能没有具体的主体。依照法律的规定，实践中“农民集体”具体化为农村集体经济组织。首先，需明确的是，农民集体与农村集体经济组织并不是相同的概念。农民集体作为所有权主体是成员的集合概念，是以成员的社员身份为基础的，而农村集体经济组织是一个经济组织体。这反映在法律的用词上，即农村集体经济组织是“经营、管理”土地，并不是本身即处于所有人的地位。其次，农村集体经济组织的创设也并不成功。在农村地区创设作为产权代表的经济组织，该组织要能够覆盖集体区域的成员，这样的制度架构缺乏相应的社会基础。从现实情况看，“长期以来，被寄予厚望也被下大力栽培的村级经济组织，在中国绝大多数乡村．仅仅是有名无实甚至是无名无实的组织。”现实中构成对集体经济组织替代的多是正社合一的组织，即由村委会包揽法律赋予集体经济组织的职能。
2．农民土地权利出现残缺的表现
经过这样的概念转化，我们发现，作为所有人的农民（在集合的意义上使用）被置换成了村委会。而村民委员会，即使是选举产生的，也更多的是公法上的组织体。如此，作为征地的起始范畴，农民的土地权利本身就出现了残缺，具体表现如下：
（1）土地为农民集体所有的观念缺乏。有调查资料显示，认为耕地为“国家的”占60％，“村集体的”占27％，“生产队（小组）的”占7％，“个人的”占5％。认为土地属于国家的占有绝对优势，并且这种认识并不是因为农民缺乏相关知识的结果。从调查资料所访谈的各级管理者看，持该种认识的也占主流。这种认识为征地中国家权力的运用奠定了心理基础。可以说，征地制度的实施依赖的就是这种权属观念。
（2）村委会为土地所有人之代表的不足。在大部分地区．村委会领导的产生仍具有较强的任命色彩。在采用任命的机制中，本应为农民集体代表的村委会领导发生与行政体制的“合谋”就不足为怪，甚至是其“理性”的选择。另外，在土地转换用途时的利益诱惑也可能使作为农民代表的村委会领导发生道德风险。即使以上的情况都被避免，村委会的公法职能也削弱了其作为土地所有人代表本应履行的职责。无论是上交税费还是于本社区贯彻各项政策及从事必要的公共建设，村集体扮演的都是国家代理人的角色。“村集体组织与其说是权利享有者，还不如说是义务的承担者更为恰当”的论断虽不无偏激，却更接近于真实。在这种角色限定中的村集体对自己手头的财产——土地所持的态度就可想而知，它只关心土地创造税费的能力。
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