二、政府职能重新定位需要处理好的几个关系
重新界定政府职能，是现行行政管理体制改革的重要内容。但是，这项工作涉及政府机关的既得利益，又涉及当今社会人们的习惯思维和观念，伤筋动骨，难度很大。因此，要从根本上适应加入世贸组织和建立社会主义市场经济体制的要求，促进政府职能配置的科学化、合理化，克服阻力，需要重点审视和妥善处理好以下三个方面的关系：
（一）政府和公民的关系
传统行政法认为，在行政管理法律关系中，政府机关与公民的法律地位是不平等的，政府始终处于主动的、优势的地位，有权根据其职能对作为相对人的公民实施单方面的命令与管制，而公民则总是处于被动的、劣势的地位，负有服从命令与接受管制的义务。政府与公民法律地位上的不平等，体现在政府机关享有的行政优益权上。行政优益权，包括行政优先权和行政受益权两个部分。［4］所谓行政优先权，是指国家为保障政府机关有效地履行行政职能，赋予其许多职务上的优先条件，当政府履行职能的权力与公民个人权利在同一领域或者同一范围内相遇时，政府机关具有优先行使和实现其职能的效力。法国行政法中的“公务优先原则”和美国行政法中的“行政特权”理论，均属于行政优先权的范畴。所谓行政受益权，则指政府机关享有国家所提供的各种物质利益和条件，以保证其有能力行使行政职能。根据行政受益权，设计某项政府职能时，不能仅仅停留在如何确定职能的内容和范围，而且要事先论证是否具备实现该职能的财政经费、执法设备等物质条件，以及如何提供这些条件。
传统行政法过于强调行政优益权的观点，固然有其合理的方面，但是实践当中也产生了不少问题，往往导致政府机关在行政活动片面强调效率而忽视公平，因而增加损害公民合法权益的可能。尤其值得注意的是，对政府与公民关系的这种传统定位，有悖于民主宪政的基本理念。从宪政角度来看，政府权力作为一种国家权力，本质上来源于公民权，同时又服务于公民权。因而政府职能的确定和行使，必须符合保护公民权的目的。基于这一目的，自十八世纪以来的西方资本主义国家都在
宪法中规定对政府权力予以限制和实行严格的司法审查，赋予公民对于政府滥用权力的抵抗权。二十世纪中叶以来，民主宪政的发展有了新的内容，经历了代议制民主向公民参与制民主的转变。在这一过程中，政府与公民的关系逐渐回归于宪政体制之内，行政关系越来越多地体现宪政关系的要求。最重要的一点，就是政府与公民法律地位从不平等趋向平等，政府与公民的关系也从以前公民对政府的消极抵抗走向积极参与。以此为起点，政府职能的设定由公民决定，政府职能的制约由公民进行，政府职能的实现由公民促成。适应这一变化，行政法的理论作了重大创新，政府不再是全能政府，而只是适应公民意愿向社会提供必要的“公共产品”（如制度、公共安全、公共服务和社会保障等）的公法人。政府除了作为法定的利益保障外，不能享有保护公民权以外的其他职能，不能为了抽象的集体权利而损害公民权，更不能为了自己的利益而侵害公民权。
