中央和地方的关系难以规范化的重要原因之一就是地方太多。如果不是省、市、县、乡四级地方，而是像美国、澳大利亚那样只有邦国一级地方，中央和地方的关系即使不很规范，但至少不会老是重复“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就放”的恶性循环。
二、已有的共识和应当达成的共识
（一）已经达成的共识。
《十六大报告》要求继续推进政府机构改革，切实解决层次过多的问题。这反映了学术界和政界的一个共识：机构改革不仅仅是横向的，也要进行纵向的机构改革，而纵向机构改革的任务是减少层次而不是增加层次。
到目前为止，在网上和报刊上，笔者都没有见到过主张增加政府层次的观点。在苏南某些经济特别发达的地方，也有一些干部希望将村民委员会改为乡镇政府的派出机构——村公所。这可以算是一种主张增加半级机构的观点，但是这种观点从来没有在传媒上发表过。可见，这种观点的影响很小。
所以，减少层次基本上是共识。
（二）难以形成共识的问题。
然而，如何减少层次？从哪个层次减起？各界没有共识，学术界、政界内部也没有共识。可谓众说纷纭，百家争鸣。
三实两虚论：北京当代汉语研究所研究员于鸣超认为，五级政府层级可以保留，但是应当三实两虚。三实指中央政府，州、府、都政府，市、乡、镇、坊政府；两虚是指县政府，省政府。8
四级政府论：湖南省社会科学院研究员邓大才认为，乡级政权没有多少法定职能和实际职能，乡级政权的运作成本很高，是农民负担过重的重要根源，也是不正之风的根源之一，因此主张撤销乡级政权机构，实行四级政府。9
清华大学国情研究所胡鞍钢教授则主张取消州级政府，实行另一种模式的四级政府：即中央政府，省、央辖市、自治区政府，市、县政府，区、乡政府。10
三级政府论：河北蔚县干部张怀远认为，州级政府没有必要设立，可以撤销，而代之以省级政府驻地方的代表。张怀远还认为，“中国自古以来实行郡县制，旧日皇权不下县，这种体制一直延续到清朝。”因此，应当取消乡级政权的建制。按照张怀远的思路，五级政权将简化为中央、省、县三级政权。11
两级政府论：刘大生主张保留两级政府——中央政府和市政府，其余三级政府不予保留。12
上述五种观点表明，在如何减少政府层次的问题上和纵向机构改革的目标上，显然没有达成共识。
不过，上述五种主张都与城市的地位密切相关。实施于鸣超的主张，一部分市要改变为都，一部分市要降为乡镇级别。实施邓大才的主张，不仅县没有乡镇可以管辖，而且市也不再有乡镇可以管辖了。实施胡鞍钢的主张，副省级城市和州级城市都要降格为县级城市，他们管辖的市区也要从县级降格为乡级。按照张怀远三级政府的主张，副省级城市、州级城市要降格为县级，乡镇政府和市区政府则要取消。按照两级政府论的主张，则市政权独大，省县乡政权取消。
（三）可以达成的共识。
在政权层级目标上达成共识恐怕很困难，但是在方法上和价值选择上达成共识可能更容易一些。笔者希望，以下几点能够成为纵向机构改革的共识：
第一，以最小的修宪满足最大的改革。修改
宪法是有成本和代价的，应当尽量不修改
宪法。
第二，以最小的政治风险设计体制模式。地方政权层级的减少应当有利于国家的稳定，至少不能增加政治动荡的风险。
第三，为了降低操作成本，机构的级别宜升不宜降。机构的升级与降级关系到许多人的切身利益，升级容易降级难，要尽量不搞降级操作。
第四，有利于城市化的发展方向。城市化是世界潮流，即使到了“后现代”阶段，也不可能将城市居民分散到乡村去，因为分散到乡村居住太浪费资源。不谈别的资源，仅仅因为宅基地一项，不能扩大面积的地球，就不能承受人口的分散居住，况且人口总数增长容易，减少困难。
第五，不应当导致机构膨胀，人员增多。
第六，有利于中央和地方关系的规范化，有利于实现两个积极性。
三、弱省、虚省与撤省的比较
学术界弱省、虚省的呼声比较高，撤省的声音则很少听到。笔者以为，弱省、虚省与撤省，各有利弊，撤省更有利。
（一）弱省、虚省的修宪成本太高，撤省修宪成本很低。
按照喻希来先生的设想，弱省或者虚省以后，省人大要取消，省政府改为中央的派出机构。省政府基本不行使管理权，仅仅作为中央和地方的联络人。13这样做的好处是，可以减掉半个层次，五级政权变成了四级半政权，还可以精简许多机构和人员，长远效益肯定是好的。
但是，如此一来，需要修改的
宪法条文太多，修宪成本太高。据笔者初步研究，弱省、虚省需要修改的宪法条文包括：第五十九条，第六十二条第十二项，第六十七条第八项、第十二项和第二十项，这些是关于省人大和全国人大关系的；第八十九条第四项、第十五项和第十六项，这些是关于省政府和国务院关系的；第九十五条，关于设立省人大和省政府的规定；第九十七条，关于省人大的产生；第九十八条，关于省人大的任期；第一百条，关于省人大的职权；第一百零一条，关于省人大与省政府的关系；第一百零二条，关于对省人大代表的监督；第一百零五条，关于省长负责制；第一百零七条第三款，关于省政府的职权；第一百一十六条，关于省人大批准自治州、自治县的自治立法；第一百二十八条，关于省法院与省人大的关系；第一百三十三条，关于省检察院和省人大的关系。
如果撤销省人大，保留省建制和省政府，上述条款都要修改。
