在授权经营条件下，国有控股公司的法律地位具有双重性，这是指它既是国有资本的被授权方，又是被控股子公司的国有资本的出资人。正是这种双重性决定了国有控股公司作为出资人地位的特殊性，它既不同于政府（国资管理部门）实施行政授权时的出资人地位，也不同于私人投资者设立企业时仅需对自己负责的自然人出资人地位或一般企业法人的出资人地位，国有控股公司必须按照授权经营合同、国资授权经营责任书、公司章程、业绩合同等对政府承担国有资本保值增值的责任。
国有控股公司作为国有资本出资人的法律地位具有特殊性，除表现在法律地位具有双重性外，主要指其在授权设立（组建）的程序、资本归属、经营目标等方面与一般企业不同，其对子公司实施控制的是所持国有资本的份额，而非行政职能，其运作的特殊性要求它必须是个法定机构。在新加坡、德国将其归类于一般企业法人；但在大多数国家如加拿大、奥地利、意大利、日本、巴西等则对其以特殊立法予以规范，加拿大、日本、巴西等更是对每一国有控股公司进行单独立法。我国也有学者认为应对其进行特殊立法 ，但未见系统论述。笔者认为，在我国有必要通过国家专门立法将国有控股公司作为一种有别于政府与传统国企的国有投资与经营组织固定下来。依《
立法法》之规定，属于民事法律的国有控股公司立法的制定是专属于立法机关的立法权，不属国务院的授权立法范围，更不在国务院所属部门的规章制定权之内，即应该以《国有控股
公司法》规定国有控股公司的国有资本出资人资格。
二、国有控股公司是经营国有资本的最高级次的经济实体
㈠立法需明确国资经营机构应主要采用国有控股公司的形式
国资管理体制改革所确立的授权经营和国有资本出资人制度与国家进行的国有经济布局的战略性调整和发展大企业集团以及培育资本市场的方向相一致。被授权的国资运营机构主要采用大型企业集团和国有资产经营公司的组织形式，这样可以确立控股母公司作为资本营运主体对子公司的出资及产权约束关系。在这种复合结构的公司形式中，由于母公司是以资本控制关系与子公司形成资本联结纽带，其产权组织必然采用国有控股公司的形式，立法对此应予以明确规定，这样可以统一各地不甚规范的改制工作。
试点企业集团虽已在国家经济生活中发挥着重要作用，但仍存在股份制改革的需要，因为我国企业集团的母公司与其成员企业之间在形成控制与被控制的资本关系之前基本都是体制内国企。就企业集团的公司制改革来说，即对集团成员中那些体制内国企进行股份改制和资产重组。经过试点，国有大中型企业多已改制为大企业集团，国家级试点企业集团的核心企业基本已改制成国有控股公司,为其以股东身份行使授权范围内的国资管理职能奠定了制度基础；但地方企业集团的紧密层企业中存在或大部分仍是体制内国企，除国家级试点企业集团外，大多数企业集团还存在需要规范化的问题，其最根本的规范途径是立法要明确国有控股公司为集团内出资人的资格，解决企业集团资产的人格化问题。因为国有控股公司欲行使其出资人职能，最终就要落实到它对所投资或划转管理企业中的国有产权的行使，它对集团中那些体制内国企无法按照股权原则行使管理职能，公司作为一种资本组织形式，只有在体制内国企实现公司化后，控股母公司才能够以一定的国有股份或出资额成为它们的股东。通过授权方式实现的母子公司体制与政府部门通过行政隶属关系直接管理企业的方式的根本区别在于，它主要是通过控股、参股的资本纽带形成多层次的母子公司关系，按照产权规范和市场规则处理母公司-子（孙）公司的关系，在资本收益、重大事务决策、选派管理者等重大事项上以股权形式对其子公司行使出资人职能，并按照股权比例享受资产受益的权利，最终实现国资保值增值的目标，并可使国家所有者以出资额为限承担有限责任，这是政府部门的管理所无法实现的。为此，应加快进行集团内下属企业的公司化改造，使国有控股公司与下属企业之间的资本控制与被控制关系纳入产权约束的轨道；同时，在对紧密层成员企业进行清产核资、产权界定和资产评估的基础上，有条件的少数企业应改造为上市公司，使国有控股公司在集团中逐步发展到以资本营运为主而居于核心地位。在试点企业集团中，目前全资子公司的数量较多，这不利于资本运行的监督及因此形成的运行效率，国有控股公司作为这类子公司的唯一出资人，在其发展过程中应注意引进其他投资主体。对于国有资产经营公司这类并不组成企业集团的纯粹控股公司也存在对其以国有出资控制的体制内国企进行公司制改革的问题，目前也正在进行，由于资本市场的不发达，此类控股公司在各地通常都限制在一定限额内，此处不赘述。目前，企业集团内的子企业、国有资产经营公司控制的子企业的公司制改革均依《
公司法》实施，而《
公司法》缺乏对这种复合型公司的调整内容，致使企业集团的公司化及国有资产经营公司子企业的公司制改革难以规范。
