（四）立法理论、制度和技术的总体状况
在现代社会，立法理论、制度和技术状况，不仅是一个国家、一个历史阶段的立法面貌的最直接、最主要的反映，也是衡量一个国家、一个历史阶段的立法的现代化、法治化、科学化程度的最直接、最主要的标尺。1949－1956年这一阶段，伴随着全国人大的召开、
宪法的诞生和一批重要法律、法令的出台，中国立法获得了较大发展和许多成就。但这一阶段的立法理论、制度和技术，委实处于非常落后的状态。
贫弱的立法理论 在这一阶段，共产党八大虽提出国家必须根据需要逐步地系统地制定完备的法律，毛泽东在《关于
中华人民共和国宪法草案》的讲话中总结了制宪的基本经验以及其他立法的有关经验，董必武在一些讲话和文章中提出和阐述了若干立法问题，作为
宪法起草委员会成员的沈钧儒和
宪法起草工作法律顾问的周鲠生、钱端升以及其他诸多法学家对制宪和其他立法问题虽也提出许多见解[3]，但整个地说，这一阶段中国立法理论研究和它的成果立法理论，是相当落后的。没有专门的研究成果；没有系统、科学的立法学说；没有自觉形成的系统、科学的立法指导思想和基本原则。关于立法的一系列基本问题，差不多都没有得到较为适当的解说。代替立法理论对立法实践发生作用的，是当时意识形态领域那些以阶级斗争为轴心的主流理论或观念。
缺陷严重的立法制度 在制度方面，不仅存在开始时分权过甚、后来又集权过甚的问题，而且中央与地方各自立法权限范围及中央各立法主体之间立法权限范围不明，失职和越权问题都明显存在；立法主体建设不力；立法程序各主要环节未能以法的形式作出明确、具体的规定，许多立法活动无法定程序可以遵循；正式立法程序展开前的立法准备工作，正式立法程序完结后的立法完善工作如法的修改、废止和解释，更无法的依据；党与立法的关系，政府与立法的关系，司法与立法的关系，领导者个人与立法的关系，未能正确处理并以法的形式加以确定；其他需要明确并需要以法的形式确定的各种制度，亦很少明确并得以法制化的。《
立法法》、《立法程序法》或《立法标准法》这类法律，既不存在，也根本无人问津。这样一种立法制度，尽管在本质上可以像毛泽东那样将其划入社会主义类型、称为人民的立法制度，事实上也的确与绵延数千年的中国旧式立法制度有根本区别，但却距离现代化、法治化、科学化的状态，究竟很遥远。
立法技术状况更显落后 立法技术的先进与否或高明与否，通常总与立法理论和立法制度的状态相联系并往往以后两者的状态为前提。在立法理论落后，立法制度很不完善的情况下，难能有先进的立法技术存在。当时，对于很多立法工作者，更不消说对普通人，立法技术究竟为何物，是闻所未闻的概念。立法技术的落后，表现在立法领域的各个方面。尤其是表现为立法不讲方略、不讲质量；立法决策与政治决策、行政决策几无区别；法的内部结构不科学、不完善；名称、形式过多、过杂、过乱；法的规范不完整，缺少后果模式，只知规定有权如何、应当如何、不应当如何，不注意规定违法这些规定应当承担怎样的责任；表现法的内容的符号不规范、不统一；法的整理、汇编和编篡都很落后；立法规划未能及时予以注意，立法往往不分轻重缓急；立法预测、立法协调、立法信息反馈、立法中的科技手段的应用，都还远远谈不上。
立法理论、制度和技术方面这些问题的存在，有的是当时条件下不可避免的，有的则是应当和能够避免但却由于主观上不重视未能避免。而且未能引起必要重视是我们今天更需要引为鉴戒的。这些问题的存在，从消极的方面影响了后来以至今天的立法。
二 跌入低谷
1957－1978年可算中国立法的第二阶段。这是中国立法蒙受重大挫折的失败的阶段。
1956年生产资料私有制的社会主义改造基本完成后，中国社会开始进入社会主义初级阶段。这时政权业已巩固，群众性急风暴雨似的阶级斗争时期已经过去，国家和社会进入可以长期稳定发展的历史阶段。这为立法的长期稳定的发展提供了非常重要的客观条件。在这个历史阶段，全面展开社会主义建设已完全必要和可能，全面的经济建设的高潮正在来临，而社会主义各项事业的发展和巩固，经济建设高潮的获取实效，无不需要立法来调整和保障。其次，在新的阶段，不仅有民主革命时期根据地立法经验和苏联立法经验可资借鉴，更有新中国七年的全国统一的立法所积累的经验可资借鉴。最后，也是特别重要的一点是，1956年党的八大作出了关于国家必须根据需要逐步地系统地制定完备的法律的决议。在这种新的局面下，中国立法的发展应当也完全可能比过渡时期更好更快。
但是，我们研究历史注意到，历史固然是有规律地运行的，然而这些规律中往往也表现出一种不为人们在意的现象――历史有时并非按照常规逻辑发展。中国立法正是在面临足以使人乐观的局面之下，非但没有朝着光明方向发展，相反，恰恰从这时开始，中国立法全面跌入低谷。
（一）指导方针的严重失误与历史挫折迭出
从1957年反右斗争扩大化到1976年“文化大革命”结束，二十年间的中国历史，风波屡起，挫折迭出。执政党的工作在指导方针上出现严重失误，国际国内又有种种因素的波及影响，致使本来应当也完全可能很好发展下去的新中国立法，同其他许多事业一样，遭受令人痛心的损失。
漠视民主和法治必然引出负面结果 党的八大虽然作出关于国家必须根据需要逐步地、系统地制定完备的法律的决策，但并没有真正把民主建设和包括立法在内的法制建设当作社会主义建设的战略目标和根本任务的组成部分来看待，在这一问题上缺乏正确而科学的认识。正如《中共中央
关于建国以来党的若干历史问题的决议》所指出：我们党过去长期处于战争和激烈阶级斗争的环境中，对迅速到来的新生的社会主义社会和全国规模的社会主义建设事业，缺乏充分的思想准备和科学研究。由于我们党的历史特点，在社会主义改造基本完成以后，在观察和处理社会主义社会发展进程中出现的政治、经济、文化等方面的新矛盾新问题时，并且面对新条件下的阶级斗争，又习惯于沿用过去熟习而这时已不能照搬的进行大规模急风暴雨式群众性斗争的旧方法和旧经验，从而导致阶级斗争的严重扩大化，形成一系列“左”的城乡经济政策和阶级斗争政策。同时，党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱以至破坏。党内民主和国家政治社会生活的民主没能制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威，使党的权力过分集中于个人，[4]在这种情况下，历史发展过程中的政治悲剧和经济错误，就不可能不屡屡发生。既然阶级斗争被视为国家和社会发展的最主要杠杆，权力过于集中而又不能对其予以有效的制约并防范其发生负面作用，经济生活经常违反客观规律，在这样的历史环境下，立法乃至整个法制便自然不能不越出常规轨道而在长时间里踯躅不前直到被完全废弃，现代社会、现代国家所必具的法治特征不能不被古老、落后、腐败的人治思想和行为所湮没。
人治思想的典范化表述 这种漠视法治和看重人治的思想，事实上在当时执政党领导者的言论中屡有反映。在1958年8月召开的协作区主任会议上，毛泽东说，公安法院也在整风，法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套，还是马青天那一套好，调查研究，就地解决问题。毛泽东又说，不能靠法律治多数人。民法
刑法那么多条谁记得了。
宪法是我参加制定的，我也记不得。韩非子是讲法治的，后来儒家是讲人治的。我们的各种规章制度，大多数，百分之九十是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法、
刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们那一套。刘少奇提出，到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作为办事的参考。[5]此后，毛泽东虽然也讲过
刑法、民法也要搞之类的话，但法治思想在他的思想体系中未能占居应有的地位，是一直都很清楚的。
（二）历史付出昂贵学费――立法体制、体系及其他
指导方针的严重失误，“左”的经济、政治政策的推行，人治思想的作崇，以及随之而来的历史挫折跌出，给这一阶段的中国立法带来的损失是异常重大的。
中央和地方立法骤然冷清直至几乎废弃 这一阶段的立法权限划分体制，主要仍然如1954年《
宪法》所作的规定。但在1957－1976年长达二十年的时间里，全国人大作为享有国家立法权的唯一机关，除通过了《1958年到1967年
全国农业发展纲要》和1975年《
宪法》外，竟没有制定一个法律。享有法令制定权和单行法规制定权的全国人大常委会自行通过的条例、办法仅只十个。[6]全国人大常委会作出的决议、决定和批复也为数不多，其中一部分具有规范性；此外便是批准或原则批准国务院十余个条例、规定或其他规范性文件，以及批准若干民族自治地方的条例。这种状况表明，在这一阶段，中央立法活动由比较活跃而骤然冷清、停滞直至几乎完全废弃。
至于地方立法，由于1954年
宪法所作的变动，除民族自治地方外，其他地方均无立法权。从1966年夏起，由于实践上整个法制被搁置一边，
宪法确立的民族自治地方的立法权也毫无意义；1975年虽公布了一个《
宪法》，但在它的“简炼”的条文中，当然也不可能找到关于民族自治地方享有自治条例、单行条例制定权的规定。
立法体制的变异情况 这一阶段只有国务院及其所属部委依然发布规范性文件。但是，
宪法和法律并未规定国务院及其所属部委享有国家立法权或行政法规立法权，它们发布的规范性文件在法律上、理论上都不属于法的范围，发布这些规范性文件的活动不能视为立法活动。然而在实践上，这些规范性文件都被当作行政法规看待，过去历来出版的《中华人民共和国法规汇编》都将这些规范性文件收入其中。事实上这些规范性文件所规定的事项，有许多本来是应当由全国人大及其常委会以法律、法令形式来规定、调整的。各种法学著述讲到这一阶段立法情况所提供的立法统计数字，主要也就是国务院及其所属部委的规范性文件的数字。这就发生了变态情况：有立法权的机关长期不立法或极少立法，将没有立法权的机关发布规范性文件包括越权发布规范性文件的活动认作立法活动，以其取代专门的立法活动。不过，国务院及其所属部委在这二十年中所发布的规范性文件，比建国头七年中央国家行政机关所发布的规范性文件还要少。
法体系建设的倒退与无法无天局面 在法体系方面，建国头七年未能制定的《
刑法》、《民法》、《
刑事诉讼法》、《
民事诉讼法》、《
劳动法》、《土地法》，以及其他一些对现代国家、特别是对中国这种以成文法为立法传统的国家难能缺少的基本法律，在这一阶段本来应当制定并有可能制定，但结果却未能制定。部门法应当增多而没有增多，虽然情况发生很大变化，但法体系的整体框架或宏观结构并没有相应地发展。法律、法令极少增多，其他规范性法文件也增长不多，而情况的变化又使建国头七年制定的绝大多数法律、法令和其他规范性法文件已不适用，因而这一阶段有效的法律、法令和其他规范性法文件极大减少。从这个意义说，在1977年新时期来监之际，人们说中国无法可依不是完全没有道理；1962年毛泽东说“现在是无法无天”[7]，并非没有根据。
